CAPÍTULO
TERCERO
OCUPACIÓN,
REDUCCIÓN, RADICACIÓN Y DIVISIÓN DE TIERRAS EN EL
TERRITORIO MAPUCHE
1. Ocupación
del Territorio Mapuche
Diversas
razones serían esgrimidas para ocupar el espacio de la Araucanía
donde, como señalabamos, los mapuches mantuvieron su autonomía
política y territorial hasta 1883. Entre ellas destacan los argumentos
relacionados con la soberanía y con el desarrollo económico tanto
de la zona sur como de todo el país. Vinculada a esta última idea
estaba la de colonizar ese espacio con colonos europeos, los que harían
progresar la región (se habló de la California chilena). De
acuerdo a las leyes y políticas impulsadas, la primera prioridad en la
ocupación del territorio de la Araucanía la tendrían los
colonos extranjeros.
Los
mapuches, en cambio, deberían demostrar posesión de sus tierras
ante la Comisión Radicadora de indígenas para poder obtener el
reconocimiento de lo que les pertenecía desde tiempos inmemoriales. Como
muchos no podían hacerlo, por cuanto se les exigía demostrar una
posesión de acuerdo a la cultura agrícola chilena (cultivos,
casas, huertas, etc.), quedaron reducidos a sólo un 10% aproximadamente
de sus tierras ancestrales, quedando las 90 % restantes en poder de no
indígenas.
La
radicación, por último, no reconoció derechos a toda la
población Mapuche. Al menos un tercio de ella quedó sin tierra
tras la radicación, dando origen a la migración. Además, la
radicación fue arbitraria, por cuanto no respeto la forma de
organización tradicional mapuche (el lov, el ayllarewe), generando muchas
dificultades al interior de la reducción.
En
suma, la ocupación de la Araucanía parece ser el resultado de un
proceso histórico en el que se entremezclaron factores económicos,
asociados al desarrollo, y factores políticos relacionados con la
legitimidad del poder. Ambos tipos de factores no fueron siempre consistentes.
Mientras los factores políticos se traducen en un reclamo de
soberanía para el estado nacional y en una reivindicación de
ciudadanía igual para todos los habitantes, el proyecto económico
de desarrollo suponía desfavorecer a los indígenas, cuyo ethos era
disfuncional a la expansión productiva. Es probable que la
dimensión política del proceso –la construcción del
Estado nacional y la idea de ciudadanía igual- legitimara la
ocupación y el trato desigual que luego se dio a los indígenas
frente a la inmigración europea.
La
ley de 4 de Diciembre de 1866 cambia el concepto
“territorio
de
indígenas”
por el de
“territorio
de
Colonización”,
haciendo clara alusión a que las tierras ocupadas comenzarían a
ser repartidas a colonos chilenos y extranjeros. Dicha distribución, en
virtud de las disposiciones contenidas en la ley de 1866, ordena el reparto del
territorio mapuche y los mecanismos de constitución de la propiedad
indígena y particular por medio de remates de tierras, concesiones de
colonización, formación de colonias con extranjeros y nacionales y
la reserva de terrenos que se entregarían como título de merced a
las familias mapuches, radicándolas en
comunidad.
- La
radicación y constitución de la propiedad en el Territorio Mapuche
(1866- 1927)
La
ley de 4 de Diciembre de 1866 ordena la fundación de poblaciones en el
territorio indígena y determina cuáles son las tierras del Estado
al interior del mismo, disponiendo que ellas se componen de los terrenos
comprados a particulares y los terrenos baldíos. Establece para su
enajenación que los terrenos del Estado sean subastados
públicamente a favor de particulares, en lotes que no excederán
las quinientas hectáreas. Finalmente, dispone que una parte de estos
“terrenos
del Estado” se
destinarán al establecimiento de colonias de nacionales o
extranjeros.
En
cuanto al procedimiento de constitución de la propiedad indígena,
la Ley ordena deslindar los terrenos pertenecientes a indígenas y encarga
esta labor a una comisión formada de tres ingenieros que designará
el Presidente de la República, con facultades de resolver todas las
situaciones que se susciten en relación al deslinde de la propiedad.
Junto a ello, la ley ordena levantar un plano en el que se marcarán las
posesiones asignadas a cada indígena o a cada reducción.
Así entendido, todas aquellas tierras no asignadas a los indígenas
se reputarán como
terrenos
baldíos, y por
consiguiente propiedad del Estado, ordenando que caigan en dicha
categoría todos aquellos terrenos respecto de los cuales los
indígenas no hayan probado posesión efectiva y continuada de un
año por lo
menos.
Una
vez definido el retazo de terreno a entregar y las familias adjudicatarias, se
extiende un documento que se conoce como Título de Merced. En virtud de
dicho título se reconoció como efectivamente
ocupado
sólo la ruca,
los huertos familiares y lo cercado, no reconociendo territorios de pastoreo,
ramoneo, extracción de leña y de recolección de frutos, es
decir, los territorios antiguos, aquellos en que se sustentaba la supervivencia
material y cultural de las familias
mapuches.
Posteriormente,
la ley de 4 de Agosto de 1874, ratificó los preceptos de la ley de 1866,
ordenando la enajenación -en subasta pública y por cuenta del
Estado- de los terrenos comprendidos entre los ríos Renaico por el norte,
Malleco por el sur, Vergara por el oeste, y la cordillera de los Andes por el
este. Disponiendo, además, que se rematarán los terrenos del
Estado comprendidos entre los Ríos Bío Bío, Vergara y
Renaico y la Cordillera de los Andes. Si bien esta normativa en principio
prohibía que los particulares adquirieran por cualquier medio terrenos de
indígenas entre el río Malleco y el límite norte de la
provincia de Valdivia, en la práctica validó todas las
usurpaciones de tierras indígenas efectuadas por los particulares
mediante el reconocimiento de los derechos de todos aquellos fundos cuyos
títulos estuvieran inscritos en forma
legal.
El
proceso de radicación comenzó efectivamente con la Ley 1874, ya
que con anterioridad a ella no se había sido otorgado ningún
título de
merced.
La
ley de 20 de enero de 1880 estableció la prohibición de los
indígenas de enajenar sus propiedades por un plazo de 10 años,
modificó la integración de la Comisión Radicadora de
Indígenas, disponiendo que la integren un abogado, quién la
presidirá, y dos ingenieros nombrados por el Presidente de la
República, y restableció el cargo de protector de
Indígenas.
Con
posterioridad surgen una serie de normas que complementan la Ley de 4 de
Diciembre de 1866 y/o la de 4 de Agosto de 1874, y legislan sobre las
formalidades que deben observarse para la enajenaciones de tierras en territorio
indígena.
El
proceso de radicación concluye con la promulgación de la ley
4.169, de 29 de Agosto de 1927, que inicia el proceso de división de los
títulos de merced, aunque legalmente termina con la ley 4.802 de 24 de
enero de 1930 que suprime la Comisión Radicadora de
Indígenas.
3. La división
de las Comunidades
(1927-1989)
A
contar de 1927 y hasta 1989, la política indígena implementada por
el Estado, con respecto al pueblo mapuche, es la de la división de las
comunidades y el otorgamiento de títulos individuales de dominio.
La
Ley de Propiedad Austral (Ley Nº 14.298, 1925) señalaba
que
esta ley no comprende a los indígenas, a quienes se continuará
radicando conforme a las leyes
vigentes. Se les
excluye, por lo tanto, de la posibilidad de optar a los nuevos territorios que
se estaban entregando en colonización.
El
D.S. 1.600 (marzo 1931) fijó el texto definitivo de las leyes sobre
constitución de Propiedad Austral. En lo tocante a los indígenas,
dispuso que se continuarán radicando
con
arreglo a las leyes vigentes sobre la materia, sin perjuicio que pudieran
acogerse a esta ley.
Por lo tanto, podrían optar. En la práctica no existió tal
derecho de opción, pues la ley Nº 4.802 (1930) suprimió la
Comisión Radicadora de Indígenas, cesando las radicaciones y por
ende la entrega de títulos de dominio a favor de los indígenas.
Por otra parte, las normas del D.S. 1.600 exigían conocer su contenido o
tener patrocinio para gozar de sus beneficios, lo que se tradujo en que los
mapuches tampoco accedieran a este
mecanismo.
La
Ley Nº 4.169 de 1927, fue la primera ley que determinó el
procedimiento sobre división de comunidades que estableció el
Tribunal Especial de División. Un elemento central de esta ley, y que
será respetado en casi todas las leyes posteriores, es que reconoce en su
Art. 5, el Título de Merced como la base de partición de la
comunidad. La ley facultaba a los indígenas para solicitar la
restitución de aquella parte correspondiente al Título de Merced,
que hubiese sido usurpada. La enajenación o gravamen de las hijuelas
estaba condicionada por 10 años. Sin embargo, muchas ventas fraudulentas
provienen de la aplicación de esta ley y sus efectos se arrastran hasta
el día de hoy. Se establecían, para vender a los particulares, una
serie de normas que nunca se cumplían, como saber leer y escribir y
contar con autorización judicial. Cabe señalar que esta ley tiene
su origen en un proyecto propuesto por Manuel Manquilef, en ese entonces
Presidente de la Sociedad Caupolican Defensa de la Araucanía, que se
sustentó en la convicción de que el proceso de división
podría permitir la recuperación de las tierras usurpadas al
interior de los Títulos de Merced pues ordenaba la remensura de los
títulos evidenciando las usurpaciones efectuadas por los predios
colindantes. La postura de Manquilef quedó plasmada en el articulado de
la ley que dispone que, antes de proceder a la división, el Tribunal
debería restituir la integridad de los terrenos comprendidos en el
Título de Merced y en los planos respectivos. En la práctica no se
restituyó ningún derecho usurpado y más bien se
consolidó la usurpación, pues la ley posterior eliminó esta
norma.
A
través de la Ley 4.802, de 24 de enero de 1930, se crean cinco Juzgados
de Indios, cuyos jueces tenían atribuciones de árbitro en la
tramitación de los juicios que les encomendaba la ley indígena,
fallando de acuerdo a lo que su prudencia y equidad les dictara. Los litigios
versaban sobre derechos reales constituidos en tierras indígenas que
tuvieran Títulos de Merced, otorgados con arreglo a la ley de 1866. Esta
ley, además, eliminó la norma que obligaba a restituir los
derechos usurpados, previo a la
división.
Tanto
la Ley Nº 4.169 como la Ley Nº 4.802, establecían una
división forzada de las comunidades indígenas. Estos dos cuerpos
legales se refundieron en el Decreto Ley 4.111 del 12 de junio de 1931. El
único cambio significativo fue que la división procedería
ya no de oficio, sino cuando lo solicitara la tercera parte de los comuneros.
Los indígenas sólo podrían recibir terrenos en una sola
comunidad, aún cuando figuraren en varios Títulos de Merced, y sin
perjuicio de los derechos hereditarios que podían hacer valer en terrenos
de otras comunidades, cuestión que fue ampliamente criticada por las
organizaciones mapuches al constituir una negación de lo que les
correspondía por herencia, según su costumbre.
Las
leyes de 1927 y 1931 duraron menos de 10 años en plena vigencia. Ya en
1938, con la llegada del Frente Popular, se aprecia un giro en la
política indigenista. Efectivamente, en este período se procede a
varias restituciones de tierras y a delimitar la superficie de los
Títulos de Merced. La división de las comunidades quedó
librada a la decisión de los propios comuneros, pues se requería
acuerdo de la mayoría.
En
1953 se crea la Dirección de Asuntos Indígenas, dependiente del
Ministerio de Tierras y Colonización, que tenía por objeto aplicar
las políticas contenidas en las leyes de 1931 y sus modificaciones. La
Dirección tenía como función la división de las
comunidades, cuando la mayoría de sus miembros lo solicitaren
podía expropiar predios para ser restituidos a los indígenas, para
lo cual debía proceder a la radicación de indígenas en
terrenos fiscales. Por otra parte, reconoce la existencia de las comunidades
indígenas, aunque no las legisló en detalle en cuanto a sus
funciones y derechos.
Este
conjunto de disposiciones legales se ordena y funden en la Ley Nº 14.511,
del 3 de enero de 1961. Esta ley mantenía la idea de la división
de las comunidades y la iniciativa residía en a lo menos un tercio de la
comunidad. Establece un sistema para la recuperación de las tierras a
través del Juzgado de Indígenas. Aumenta el número de
Juzgados de Indios y se reconoce nuevamente que el Título de Merced
prevalece sobre cualquier otro.
En
lo que respecta a los resultados de la aplicación de esta normativa se ha
señalado que:
"La
mayor cantidad de litigios por usurpaciones de tierras indígenas proviene
de las comunidades divididas por las leyes de 1927 y 1931. Al dividirse las
comunidades, y otorgarse títulos individuales de dominio, se produjeron
ventas fraudulentas, ventas bajo presión, arriendos transformados en
compras y ventas y todo tipo de latrocinios. Las comunidades divididas de la
Provincia de Arauco y Malleco son hoy por hoy las que tienen mayores conflictos
de esta
naturaleza".
Además,
no se cumplió con el objetivo que los defensores de las divisiones
señalaban: superar la pobreza de los indígenas que viven en
comunidades.
"Los
resultados de la legislación iniciada en 1927 y que termina a fin de la
década del setenta son muy pobres. La legislatura se centra en
cómo dividir las comunidades indígenas. Sin embargo, las
comunidades que se dividieron fueron muy pocas. En cuarenta años de
intentos por dividirlas (1927-1967), sólo completaron este proceso un
poco más de 800 comunidades, de las cuales 793 lo hicieron entre 1931 y
1949, esto es, en los primeros años que operó la ley de
división por oficio administrativo, y sin preguntarle absolutamente nada
a los interesados. En la década del sesenta, en que se podía
dividir la comunidad mediante el acuerdo de un tercio de los comuneros, se
presentaron solo 121 juicios de división y muchos de ellos no se
concretaron".
Al
margen de la política de división y liquidación de
comunidades ya señalado, la acción del Estado se limitó a
regular el cobro de contribuciones a las tierras mapuches, existiendo algunos
períodos de exención, lo que provoca grandes discusiones en el
Parlamento y en la prensa de la época, pues unos se inclinaban por
discriminar positivamente a favor de los mapuches y otros se oponían a
cualquier tipo de privilegios.
4.
El proceso de la Reforma Agraria y los efectos en la demanda
Mapuche
En
el contexto del proceso de los cambios políticos y sociales impulsados en
Chile en la década de los sesenta e inicios de la década de los
setenta, un programa de reforma agraria fue desarrollado bajo las
administraciones de Eduardo Frei M. (1964-1970) y Salvador Allende
(1970-1973).
Aunque orientada hacia el mundo campesino en general, la reforma tendría
importantes implicancias para los mapuches en el sur del país. Su base
legal se encuentra en la Ley Nº. 15.020 de 1962 (1964-1967) y la ley 16.640
de 1966 (1967-1973), leyes que posibilitaban la expropiación de tierras
que se encontraban mal explotadas,
abandonadas,
que poseyeran más de 80 has. de riego
básico,
o cuyos propietarios no habían dado cumplimiento de las legislaciones
laborales y previsionales, esgrimiéndose en este último caso
razones sociales para proceder a la
expropiación.
Entre
1965 y 1972 se expropian en las provincias de Arauco, Malleco y Cautín,
en el territorio mapuche, un total de 584 predios con un total de 710.816
has..
Aunque no todos estos predios fueron expropiados a favor de comunidades mapuche,
sino que también de inquilinos y trabajadores forestales no
indígenas, la presión ejercida por el movimiento indígena,
así como por sectores políticos que los apoyaban a través
de la ocupación de predios colindantes a comunidades mapuche,
resultó en la expropiación, y posterior traspaso material a
indígenas, gran cantidad de predios sobre los cuales tenían
reivindicaciones
históricas.
En contraste con las 1.443 has. que a través de las leyes
indígenas serían reconocidas a los mapuche a lo largo de la
década de los sesenta, durante 1971 y 1972 habrían sido
traspasados a mapuche a través de la reforma agraria un total de 70.000
has.
Las
tierras expropiadas fueron asignadas a mapuche, siendo luego incorporadas como
unidades de producción del sector reformado. Tales unidades
incluían
asentamientos de
reforma agraria y cooperativas campesinas constituidas de acuerdo a la ley de
1966, así como Centros de Reforma Agraria promovidos por la
administración de Allende. El Estado, a través de
Corporación de Reforma Agraria (CORA), apoyó la
tecnificación y el desarrollo productivo de las tierras restituidas, a
través de programas de cultivos tradicionales, ganadería y leche,
así como forestación con pino radiata de tierras erosionadas y de
aptitud forestal, constituyendo estas últimas un porcentaje importante de
las tierras
expropiadas.
Los
esfuerzos realizados durante la administración de Allende por posibilitar
la recuperación de tierras de los mapuches vía reforma agraria,
respondiendo así a los legítimos reclamos de los indígenas,
han sido destacados por distintos
analistas.
La cantidad de tierra que les fueran entregadas en un lapso tan breve de tiempo
fue significativa. El apoyo otorgado al desarrollo de las comunidades en las
tierras recuperadas también fue importante. Sin embargo, al analizar este
período con la perspectiva que da el tiempo, queda claro que las acciones
impulsadas por las autoridades de la época en este corto período
estuvieron orientadas a incorporar a los mapuche a un proyecto político -
en este caso socialista - basado en un análisis de clase y no en uno de
tipo étnico-cultural. Tal como algunos analistas que apoyaron el proceso
de la reforma agraria han reconocido, los mapuche mostraron su rechazo a las
formas colectivas o cooperativas de tenencia de la tierra que fueron promovidas
por el gobierno a través de dicho proceso. La voluntad de los mapuches no
siempre fue respetada cuando se tomaba decisiones sobre estas importantes
materias.
Consecuentemente, las políticas que el gobierno de Allende aplicó
en especial a los mapuche -de un carácter marcadamente campesinista y no
indigenista- siguieron subordinadas a proyectos que no eran definidos por ellos,
tal como había ocurrido a lo largo de la historia
republicana.
5. La Ley Nº
17.729 del 26 de septiembre de 1972
La
Ley de Reforma Agraria, durante el período de Allende, fue complementada
por la Ley N° 17.729 de 1972. Esta legislación intenta frenar el
proceso divisorio de las tierras mapuche y establece la posibilidad de restituir
tierras a los indígenas, utilizando para ello el mecanismo de la
expropiación contemplado en la reforma
agraria.
Hasta
ahora, las leyes indígenas han regulado únicamente las tierras
indígenas. Con la dictación de esta nueva ley, será la
primera vez que un cuerpo legal se refiera y defina a los indígenas
independientemente de sus tierras.
En
efecto, la ley Nº 17.729 señalaba, en su artículo 1º,
que son indígenas aquellas personas que:
habitando
en cualquier lugar del territorio nacional, formen parte de un grupo que se
exprese habitualmente en idioma aborigen y se distingan de la generalidad de los
habitantes de la República, por conservar sistemas de vida, normas de
convivencia, costumbres, formas de trabajo o religión, provenientes de
grupos autóctonos del país.
Los objetivos de la Ley
fueron los siguientes:
- La
transformación del sistema de tenencia y explotación individual
por fórmulas cooperativas o comunitarias perfectamente organizadas como
unidades de producción.
- El
impulso sistemático y enérgico al desarrollo de los grupos
autóctonos, a través de medidas económicas, sociales,
educativas, jurídicas y otras que los integraran sin asimilarlos a las
actividades nacionales.
- La
creación de un instrumento ágil y funcional, que permitiera al
Estado planificar y llevar a cabo una política integral de
desarrollo.
- Esta
ley contempló la creación de una Judicatura especial para
indígenas:
Reestructurar la
administración de justicia Indígena.
Los
objetivos de esta Judicatura fueron:
- Establecer
un procedimiento verbal y rápido, en que se entregara una
participación activa a los comuneros Indígenas afectados en la
litis, y
- Establecer
el derecho a la defensa jurídica, la que se manifestaría en la
asistencia y gratuidad legal.
Por
otra parte, esta ley crea el Instituto de Desarrollo Indígena, organismo
que centralizará las políticas del Estado que van dirigidas a la
sociedad indígena. Su creación obedece a la necesidad de "promover
el desarrollo de los indígenas, procurar la integración de los
indígenas a la comunidad nacional, considerando su idiosincrasia y
respetando sus
costumbres”.
Se contemplan, además, planes de desarrollo agropecuario, becas de
estudio y hogares estudiantiles.
La
vigencia de esta ley fue efímera. A los 6 meses de haberse promulgado,
sobrevino el Golpe Militar y sus normas cayeron en desuso.
6. La contrareforma
agraria
Dado
que a la fecha del golpe de Estado que llevó a la instauración del
régimen militar encabezado por Pinochet (1973-1990) gran parte de las
tierras expropiadas durante los gobiernos reformistas no habían sido
tituladas a nombre de los beneficiarios de la reforma agraria, ellas fueron
privatizadas mediante un proceso de regularización de la propiedad,
también conocido como contrareforma agraria. Este proceso
consistió en la parcelación de tierras, las que eran entregadas a
campesinos, la devolución parcial o total de los predios expropiados a
sus antiguos propietarios o la revocación de la expropiación, o
el remate de tierras de aptitud forestal. En el ámbito de las conquistas
territoriales mapuches, la contrareforma agraria se tradujo en que gran parte de
los predios expropiados a favor de comunidades mapuches fueron devueltos a sus
antiguos propietarios. Así ocurrió en las comunas de Lautaro,
Ercilla, Collipulli, Lumaco, Lonquimay, Carahue y Nueva Imperial. En total se
revocaron 98 decretos expropiatorios, afectando un total de 100.392,3
hectáreas, lo que correspondía al 64,7% de las tierras
expropiadas.
En el caso de los predios con aptitud forestal, la Corporación de Reforma
Agraria mantuvo en su poder 415.053 has. en las provincias de Arauco Malleco y
Cautín. Dichas tierras serían más tarde traspasadas a la
Corporación Nacional Forestal, CONAF, la que habría rematado gran
parte de ellas a empresas forestales a precios
ínfimos.
Esta situación explica, en parte importante, como veremos más
adelante, los conflictos que actualmente tienen las comunidades mapuches con
las empresas forestales presentes en su territorio ancestral.
7. El Decreto Ley
Nº 2.568 de 1978
En
1978 se dicta el D.L. Nº 2.568 sobre División de las Comunidades
Indígenas. Este decreto-ley expresa que, a contar de la fecha de
inscripción en el Registro de Propiedades del Conservador de Bienes
Raíces,
las
hijuelas resultantes de la división de las reservas dejarán de
considerarse tierras indígenas e indígenas sus dueños y
adjudicatarios. A
través de esta disposición "se pretendía no tan solo
despojarlo de sus tierras ancestrales, sino también privar al pueblo
mapuche de su derecho de ser reconocido como
tal".
Debido a la fuerte crítica a esta norma, ella fue modificada por el
Decreto Ley Nº 2.750, de 1979.
Por
otra parte, se suprimió el Instituto de Desarrollo Indígena,
entregándose a otras reparticiones sus funciones. Para ejecutar las
divisiones se crea el Departamento de Asuntos Indígenas, dependiente del
Instituto de Desarrollo Agropecuario, el que será el organismo encargado
de la aplicación del D.L. 2.568. De conformidad con sus disposiciones,
cualquier ocupante de una comunidad indígena, sea o no mapuche,
podía solicitar la división.
La
situación de los comuneros ausentes: al dividir las comunidades se le
entregaba la tierra a quien vivía en el campo, es decir, a quienes eran
meros ocupantes. Los que no vivían ahí eran declarados
“ausente” y el Estado pagaría los derechos de los ausentes,
los que se calculaban en relación al avalúo fiscal de los predios
comprometidos.
7.1. Efectos de la
aplicación del D.L. Nº 2.568
Sobre
la base de esta legislación, "se ha verificado desde entonces un proceso
divisorio de las comunidades indígenas, sin precedentes en nuestra
historia. Es así como sólo entre 1979 y 1986, se dividieron un
total de 1.739 comunidades (59,6% del total existente) entre las provincias de
Arauco y
Osorno".
La
división de las comunidades no respetó los espacios comunes que
por siglos han existido en la tierra mapuche (bosques, veranadas, etc), los que
constituían, además, espacios de significativa importancia para la
economía agraria del mapuche. Tampoco fueron respetados espacios
fundamentales para el desarrollo de la cultura mapuche (sitios sagrados, canchas
de nguillatún etc). Al dividirse la propiedad comunitaria, se ha
dificultado, además, el sistema de trabajo comunal de los mapuches, como
el mingaco. Por otra parte, debido al crecimiento de la población mapuche
al interior de las comunidades y al reducido tamaño de las hijuelas
resultantes de la división, el proceso descrito ha incidido en un fuerte
aumento de la migración hacia la ciudad.
"En
resumen, el proceso divisorio efectuado en virtud del D.L. 2.568 se
fundamentó en un hecho erróneo, que la fragmentación
fáctica del terreno (los goces de las familias mapuches) era equivalente
a la idea de propiedad privada individual, al estilo del Código Civil. En
el concepto mapuche, una persona tendrá usufructo de la tierra que
recibió de sus padres, el cual el debe entregar a su descendencia o a sus
parientes. La tierra vendría a ser en último término,
patrimonio del
linaje".
Además,
al otorgarse mediante este decreto títulos de dominio individual a los
ocupantes, indígenas o no, en muchos casos se otorgó rango legal
definitivo a las tierras usurpadas. Por otra parte, el decreto ley citado no
prohibió el arriendo de las propiedades indígenas, como la
había hecho toda la legislación anterior, justamente para prevenir
por esa vía la venta fraudulenta. En las áreas de interés
turístico, por tanto, los títulos otorgados a través del
decreto ley adquirieron mucho valor y se utilizó el sistema del
arrendamiento a 99 años.
La
ley de 1979 pretendió regularizar toda la propiedad indígena en el
sur; sin embargo, la propiedad inscrita que el legislador desea aplicar a las
hijuelas mapuches se vio sobrepasada por la aplicación del derecho
consuetudinario en materia sucesoria. El título es por tanto dividido una
vez más, de acuerdo a la costumbre. Tampoco el proceso divisorio
logró su objetivo fundamental: la superación de la pobreza.
Cabe
relevar en este punto el movimiento de resistencia de la dirigencia
indígena a la aplicación de este Decreto, y que se tradujo en la
creación de los Centros Culturales desde donde se lideró la
oposición indígena a la política del Gobierno
Militar.
7.2. Otros
Decretos que conformaron la base legal de la Política Indígena del
Gobierno Militar e incentivaron la División de las Comunidades
indígenas
- Concesión
de franquicias y exenciones tributarias para las hijuelas resultantes de las
divisiones de las reservas: febrero de 1980, se publicó en el Diario
Oficial el DL. Nº 3.256 que constituyó un verdadero mecanismo para
presionar a los Indígenas a solicitar las divisiones de su
hijuela.
- Las
reservas que iniciaran su proceso de división antes del 1 de enero de
1981 gozarían de la suspensión del cobro y condonación del
Impuesto Territorial.
- La
suspensión beneficiaba a aquellas comunidades que a la fecha del Decreto,
27 de febrero de 1980, se encontraban en proceso de división. La
suspensión del cobro de impuestos no beneficiaba a aquellas hijuelas
resultantes del proceso de división.
- Si
se inscribía la hijuela resultante del proceso de división dentro
del plazo señalado en la Ley, la suspensión se transformaba en
exención, condonándose, retroactivamente el impuesto suspendido.
De no ser posible la adjudicación en forma de hijuelas individuales,
sólo operaba la condonación, y no la exención tributaria.
Cualquier acto o hecho, no imputable al INDAP, que imposibilitara u
obstaculizara la realización de trámites o diligencias
“indispensables” para efectuar la división, o se acogiera por
sentencia judicial una oposición, hacía expirar anticipadamente la
suspensión del cobro del impuesto.
- Las
hijuelas resultantes de las divisiones de las reservas estarían exentas
de impuesto territorial. Esta exención regiría desde el 1 de enero
siguiente a la fecha de la inscripción en el Conservador de Bienes
Raíces, y duraría hasta el 31 de Diciembre del año en el
cual estas estuvieren afectas a las prohibiciones de gravar y
enajenar.
- Las
reservas o las partes de ellas, que no se adjudicaran como hijuelas en propiedad
individual y exclusiva, no gozarían de la exención establecida en
el Decreto.
- La
exención del Impuesto Territorial se aplicaría también a
los lotes de terrenos que resultaran de la división de comunidades
Indígenas, realizadas con anterioridad al 28 de marzo de 1979, mientras
estos lotes estuvieran sujetos a la prohibición de gravar y/o enajenar
impuesta por la Ley.
- Estarían
exentas también, aquellas reservas que a la fecha del Decreto Ley ya se
encontraban divididas, conforme a los preceptos de la Ley Nº 17.729, hasta
el 31 de Diciembre del año en que expirara la prohibición de
gravar o
enajenar.
- Concesión
de créditos individuales: El 19 de Diciembre de 1979 fue publicado en el
Diario Oficial el DL. Nº 2.974, que estableció “normas
especiales sobre créditos que se otorgaran a pequeños empresarios
agrícolas y relativos a la prenda agraria”
.
- Promesas
de subsidio para la vivienda rural e incentivos y franquicias en la actividad
forestal: Otra de las medidas de presión fue la promesa, para aquellos
que dividieran sus tierras, del otorgamiento de subsidios para la
adquisición de viviendas rurales. El saneamiento de los terrenos con
aptitud forestal permitiría a sus propietarios acceder a los incentivos y
franquicias establecido en el Decreto Nº 701 de 1974.
Molina, Raúl, et. al. “Mapuche Wajontu...” Op. cit.
Ibid.
Ibid.
Ibid.
Ormeño, Hugo y Jorge Osses. “Nueva legislación sobre
indígenas en Chile”. Cuadernos de la Realidad Nacional, Nº 14,
pp. 15-45. Universidad Católica. Santiago. 1972.
Valenzuela R., Mylene."La Política Indígena del Estado chileno y
la Legislación Mapuche". Memoria de Tesis. Escuela de Derecho.
Universidad de Chile. Santiago. 1992. Tesis revisada y complementada por la
autora en diciembre 2002.
Molina, Raúl, et. al. Mapuche Wajontu...” Op. cit.
Ibid.
Comisión Especial de Pueblos Indígenas. "Breve Historia de la
Legislación Indígena en Chile". Serie de Documentos CEPI.
Santiago. 1990. P. 29.
Ibid.: 41.
Una ley de reforma agraria fue dictada en 1962 (N°15.020) bajo la
administración de Jorge Alessandri. Dada su política de
adquisición de tierras a precios de mercado, la ausencia de voluntad para
aplicar la expropiación como modalidad de redistribución, y la
falta de financiamiento, esta fue llamada "reforma macetero" Durante los dos
años de aplicación la Ley 15.020 en el gobierno de Alessandri, se
llegó a la exigua constitución de sólo 491 nuevos
propietarios agrícolas, representando un 64% del total de tierras
adquiridas en el período y que corresponde a 66.304 hectáreas.
Asimismo, se incorporan al proceso de reforma agraria predios de propiedad de la
iglesia. La Reforma de la Iglesia comienza en el año 1962, con la entrega
de 4 fundos del arzobispado de Santiago y uno de Talca, con una superficie total
de 5.545,34 hectáreas, lo que permitió beneficiar a 193 familias.
Gobierno por sí solo no promovió transferencia de propiedad desde
los latifundistas a los campesinos. Esta aplicación restrictiva de la Ley
15.020 también se hizo sentir en la Araucanía, región en la
que se aplicó sólo para recibir los predios denominados Dax, La
Mañana y Buenos Aires, ubicados en la comuna de Freire, de propiedad de
CORFO y transferido a la Corporación de Reforma Agraria, los que sumaban
una superficie de 2.399,8 hectáreas y beneficiaban a familias de colonos
indígenas afectados por el terremoto del 22 de mayo de 1960, provenientes
del sector costero. Sin embargo, no se utilizó para resolver la demanda
de tierras reivindicadas por la comunidad de Los Lolocos, en la comuna de
Ercilla, que había iniciado un proceso de recuperación del fundo
Chihuaihue. No obstante, la misma Ley 15.020 de 1962 será aplicada
durante el gobierno de Eduardo Frei, en el período comprendido entre
1964–1967, para llevar adelante el proceso de Reforma Agraria en espera de
la dictación de la Ley 16.640 (Molina, Raúl, et. al.
“Mapuche Wajontu” Op. cit.).
Allende, 1973 en: Berdichewsky The Araucanian... Op. cit.: 154.
Molina, Raúl. “Comunidades Mapuche... Op. cit.: 189.
Stavenhagen, Rodolfo: "Derecho Indígena y Derechos Humanos en
América Latina". IIDH. El Colegio de México. Ciudad de
México. 1988. P. 68.
Comisión Chilena de Derechos Humanos, Op. cit.: 11.
Ibídem.
López Allendes, Jaime."Terratenencia Mapuche". Memoria de Tesis. Facultad
de Derecho. Universidad de Chile. Santiago. 1990. P. 114.
Por medio de la suspensión y condonación retroactiva del Impuesto
Territorial se pretendió acelerar la iniciación del procedimiento
contenido en el DL. Nº 2.568 (medidas que se aplicaban a las reservas que
solicitaren la división antes del 1 de enero de
1981).
A
través de la concesión de exenciones suspensiones y condonaciones
tributarias se buscó la creación de la propiedad individual
inscrita. Esta favorecerían únicamente las hijuelas resultantes de
la
división.
La
política asistencial contenida en esta Ley, no buscó el desarrollo
de los Mapuches o de su economía, sino que estuvo dirigida,
exclusivamente, a lograr los objetivos anteriormente indicados. Esto se
demuestra por la aplicación de aquella norma que sancionaba la
oposición al proceso de división, haciendo expirar anticipadamente
la suspensión de impuestos
Este Decreto buscó la incorporación de las tierras
agrícolas de los pequeños empresarios, al proceso productivo. En
virtud de éste Decreto los mapuches podrían postular a
líneas de créditos, como “pequeños
empresarios”, sin gozar de ningún tratamiento preferente por parte
de la autoridad chilena Aún cuando el Gobierno incentivó la
contratación de contratos mutuos con entidades financieras, en especial
con el INDAP, los Mapuches no los celebraron. (82) La posibilidad real de
acceder a los créditos con instituciones privadas fue
prácticamente nula. Los mapuches económicamente no eran clientes
aptos, no tenían bienes que garantizaren sus deudas. En el INDAP y en el
Banco del Estado, los intereses eran demasiado altos. Con las medidas
excepcionales contenidas en el DL. Nº 2.974 se podía burlar la
prohibición de enajenación, establecida en el Artículo
6º del DL. Nº 2.568. Una vez gravado un bien Indígena, en favor
de alguna entidad o ante la imposibilidad de pagar, la institución
acreedora podría hacerse pago de sus créditos, iniciando el cobro
Ejecutivo rematando, en definitiva la propiedad Indígena.