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Introducción

Objetivo
El objetivo general de este grupo de trabajo es proponer una serie de medidas que contribuyan a mejorar la habilidad de los pueblos indígenas y sus comunidades para participar del desarrollo económico y social del país, asumiendo la diversidad existente entre ellos mismos, respetando su cultura, reconociendo el derecho de cada uno a avanzar sobre su particular visión de desarrollo y el deber de respetar la libertad y derechos de otros.

Alcance
Si bien este trabajo involucra a todos los pueblos originarios de Chile, este informe está primordialmente enfocado en la realidad del pueblo Mapuche que vive en la ruralidad, y que conforma un porcentaje importante de la población del país.

Asimismo, este grupo considera necesario dar cuenta de la verdad histórica en cuanto al desarrollo económico de los pueblos indígenas, en especial respecto del tratamiento que ellos han recibido desde el Estado en materia económica. Este análisis debiera proporcionar elementos históricos que permitan entender la realidad económica y social de los pueblos indígenas en la actualidad. En adición, debería orientarse a intentar derribar los mitos, estereotipos y prejuicios existentes en relación al por qué de la situación de marginalidad y pobreza actual de los pueblos indígenas. Sin embargo, se ha considerado más apropiado que esta tarea se incorpore en el informe del grupo de análisis histórico, que debe contener todas las dimensiones de la historia de los pueblos indígenas, incluida la dimensión económica. El trabajo del presente grupo se ha guiado bajo la noción del Nuevo Trato que se busca establecer entre el mundo indígena y no indígena; de ahí su carácter propositivo.

Finalmente, debido a la amplia definición de desarrollo económico y social, esta subcomisión se ha centrado en los aspectos productivos y de generación de ingresos. Dentro de estos últimos, el grupo de trabajo ha dado énfasis en aquellos factores que distinguen el desarrollo indígena del desarrollo de campesinos rurales no indígenas.
Contexto
El informe final de esta subcomisión considera aquellos acuerdos y recomendaciones de comisiones anteriores (Mideplan mayo 1999 y mayo 2000); la experiencia de cada uno de los miembros y el aporte específico de expertos en los temas solicitados por la comisión.
La subcomisión se limita a informar y sugerir a la Comisión un conjunto de propuestas, no necesariamente consensuadas, para incorporarlas a la discusión final.

Estructura del Informe y sesiones de trabajo

El presente trabajo se basa en el desarrollo de cinco temas que la subcomisión identificó como centrales para abordar el tema indígena. Cada tema constituye un capítulo del informe final:

  1. Desarrollo indígena y territorio: Los pueblos indígenas sólo pueden comprenderse integralmente cuando son analizados en su entorno territorial. Por esto, aquí se pretende formular una política que no se reduce a una comunidad indígena en particular o a un predio familiar. Este hecho fue reconocido por la ley 19.253 en el concepto de Áreas de Desarrollo Indígena (ADI), y está presente en las demandas indígenas en relación a recursos naturales distintos del suelo (ambiente, aguas, riberas, etc.). Del mismo persisten reclamaciones de las organizaciones indígenas sobre su real participación en el diseño de un modelo de gestión y administración de las ADI.
  2. Coordinación intersectorial: La diversidad étnica de los pueblos indígenas requiere que las políticas sectoriales consideren sus particularidades, ya sea en la promoción de la lengua indígena, la producción agrícola, el reconocimiento de un saber propio en el ámbito de la salud y, recientemente, en los diseños de las viviendas básicas. Adicionalmente, se han incrementado progresivamente las coberturas en subsidios a la educación, vivienda y acceso a la salud. En estas prestaciones del Estado, y en otras similares, aún está pendiente una gestión intersectorial unificada de las políticas públicas, que se haga cargo más explícitamente de las responsabilidades y atribuciones de la CONADI, las comunidades en la gestión de las ADI y de los municipios.
  3. Actividades económicas dominantes: Las propuestas de desarrollo han tendido a subestimar la importancia y el potencial de la relación entre las industrias económicas predominantes en un determinado lugar y su vecindad. Si bien este hecho es fuente de conflicto, debido a que generalmente las comunidades se sienten excluidas de los beneficios de actividades económicas intensivas en capital y tecnologías, también puede ser una oportunidad para acercar posiciones, en la medida que se desarrollen adecuadas estrategias de educación, capacitación, negociación y participación. En esto hay experiencias interesantes en Chile para evaluar, sistematizar y potenciar.
  4. Educación, capacitación y generación de ingresos: Gran parte de los recursos monetarios de una familia indígena proviene de ingresos obtenidos fuera del predio, ya sea en forma de subsidios estatales, trabajos asalariados temporales o remesas enviadas por familiares que migran temporal o permanentemente (trabajadoras de casas particulares, empleados-técnicos, servicios públicos, microempresarios, etc.). En este ámbito caben políticas de reconocimiento y análisis de las fuentes de ingresos, y fundamentalmente una política educacional y de capacitación acorde a los intereses y potencialidades económicas de las familias indígenas.
  5. Inserción internacional: Un factor relevante a considerar es cómo los pueblos indígenas se benefician o perjudican de la inevitable y progresiva inserción económica y cultural de Chile en el mundo global. En particular, surge la inquietud de cómo deben capacitarse estos pueblos para enfrentar adecuadamente estos procesos. La competitividad y la asociatividad en el ámbito indígena son temas que en el espacio internacional van acompañados del respeto y la valorización de su identidad. Este es un campo todavía poco explorado, aunque relativamente fuerte en el entorno de la cooperación internacional, que tiene redes institucionales y de financiamientos perfectamente aprovechables en estrategias productivas de inserción internacional.
TEMA 1 : Desarrollo Indígena y Territorio[1]
I. Estadísticas demográficas y socioeconómicas de los Pueblos Indígenas de Chile[2]

Con el fin de lograr un acercamiento a la problemática indígena en el país se realizará una descripción de su situación actual, tanto en términos demográficos como socioeconómicos.
Una primera aproximación se puede establecer a través del Censo de Población realizado el año 2002. Algunos de los resultados expuestos se presentan a continuación.

Tabla 1.1: Población en Chile según pertenencia étnica y regiones
 
Censo 2002
Región
% Regional1
% País2
I
48.665
11,5%
7,0%
II
22.808
4,7%
3,3%
III
7.407
2,9%
1,1%
IV
5.177
0,9%
0,7%
V
18.708
1,2%
2,7%
VI
9.958
1,3%
1,4%
VII
8.157
0,9%
1,2%
VIII
54.078
2,9%
7,8%
IX
204.195
23,5%
29,5%
X
101.733
9,5%
14,7%
XI
8.063
9,0%
1,2%
XII
9.544
6,5%
1,4%
RM
191.362
3,2%
27,6%
Otro3
2.337
3,6%
0,3%
Total
692.192
4,6%
100,0%

Fuente: INE

1 Proporción de indígenas en el total de habitantes de cada región.
2 Indígenas de cada región como proporción de la población indígena en el país.
3 Reside en el extranjero o se ignora lugar de residencia
La información censal señala que un 4,6% de la población pertenece a alguna etnia originaria, dato que coincide con la información proporcionada por la Encuesta CASEN aplicada el año 2000 (4.4% de personas pertenecientes a etnias originarias).
También destaca que las regiones VIII, IX y X concentran la mayoría de la población indígena del país (52,2%) y que la región metropolitana cuente con más de un cuarto de la población indígena.

Tabla 1.2: Composición de la población indígena por grupo étnico[3]

Grupo étnico
2002
%
Mapuche
604.349
87,3%
Aymará
48.501
7,0%
Atacameños
21.015
3,0%
Quechua
6.175
0,9%
Rapa Nui
4.647
0,7%
Colla
3.198
0,5%
Alacalufe
2.622
0,4%
Yámana
1.685
0,2%
Total
692.192
100%

Fuente: INE

1 Número de indígenas según grupo étnico.
2 Indígenas de cada etnia como proporción de la población indígena en el país.

Respecto a la conformación de los grupos étnicos en el país. El Censo 2002 confirma la alta proporción de Mapuches en el país (87.3%). Estos junto a los Aymará suman un 94.3% de la población indígena de Chile.
Las encuestas CASEN realizadas por Mideplan presentan información de interés respecto a la actual situación económica y social de los pueblos indígenas. Un aspecto relevante de conocer es la proporción de indígenas que viven en situación de pobreza: según este instrumento, en el año 2000 correspondía al 32.3% de la población indígena, cifra 3,3 puntos porcentuales menor que en 1996. Es interesante destacar que esta disminución de la pobreza indígena es mayor que la ocurrida en igual período en la población no indígena, donde la pobreza disminuyó sólo en 2,6 puntos. A pesar de este progreso relativo, no debe pasarse por alto que la incidencia de pobreza es un 60% superior entre la población indígena que entre la no indígena (32.3% vs. 20.1%).

Figura 1.1: Evolución 1996-2000 de niveles de Pobreza (País)
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Fuente: CASEN 1996-2000 (MIDEPLAN)

La Figura 1.2 ilustra el cambio en los niveles de la pobreza en las regiones con mayor proporción de población indígena. Estos datos indican al menos tres aspectos significativos:

  1. Tres de las cuatro regiones presentan resultados muy satisfactorios en la reducción de la pobreza indígena. Desgraciadamente, las regiones que concentran mayor población indígena, aumentaron la proporción de indígenas pobres en el período 1996-2000.
  2. Todas las regiones, excepto la IX, presentan mayores avances para los indígenas pobres que los no-indígenas. Incluso en la RM, donde todos los pobres aumentaron, los indígenas pobres aumentan menos que los no-indígenas.
  1. En la IX región, los indígenas pobres aumentaron mientras que los pobres no-indígenas disminuyeron en casi cinco puntos porcentuales, pese al esfuerzo focalizado de inversión en los indígenas pobres.
Figura 1.2: Cambio 1996-2000 de niveles de Pobreza por Región
v3_t1_informe_desarrollo_economico_y_social01.jpg
Fuente: CASEN 1996-2000

*Por razones de confiabilidad estadística y representatividad, este cuadro presenta sólo las regiones con más de 5% población indígena, ordenadas de mayor a menor, que en total representan el 90% de dicha población en el país.

El hecho más relevante radica en la diferencia de resultados en la reducción de la pobreza indígena en las regiones VIII y IX. Ambas regiones comparten un ambiente geográfico y social similar, por lo que resulta sorprendente la diferencia en el impacto en la reducción de pobreza indígena (en la Región del Bío Bío disminuyen en un 20,6% mientras en la Región de la Araucanía aumentan en 0,5%). Posibles explicaciones para este hecho pueden ser: (a) una mayor proporción de inversión industrial en la VIII región, fundamentalmente en proyectos de forestales no silvícola (plantas de celulosa, aserraderos, industria maderera, consultoría y asesoría técnica, etc.) y de generación eléctrica; (b) una excesiva focalización de la inversión indígena en tierras para la IX región; y (c) una mayor proporción de población indígena rural en la región de la Araucanía, y en la ruralidad los resultados económicos son muy inferiores, independiente de la condición étnica de las personas.

I. La Política de Tierras y Aguas
La inversión pública en beneficio de los pueblos indígenas en los últimos doce años constituye el esfuerzo más importante (cuantitativo y cualitativo) en mucho tiempo respecto a este tema. La mayoría de los recursos asignados han sido destinados a la compra de tierras y una parte menor hacia programas sociales propiamente tales. Ejemplo de ello es que para el año 2003, CONADI cuenta con un presupuesto nacional de 19.300 millones de pesos, de los cuales 14.500 millones (75%) fueron destinados al Fondo de Tierras y Aguas Indígenas, 2.613 millones (13,5%) para la administración, reservando sólo un 11,5% para otros fines[4].
El FTAI fue implementado en 1994 como una respuesta del Estado frente a la reivindicación de tierras que demandan los pueblos originarios del país. Para el análisis de esta política se debe considerar que ella contiene dos elementos centrales: uno simbólico y otro económico-productivo.
El FTAI representa un importante componente simbólico, dada la centralidad que tiene la tierra y el agua para los pueblos indígenas como parte de un concepto territorial propio, que involucra el equilibrio entre sus componentes. Al restituir estos recursos, el Fondo ha ayudado a los indígenas a sentirse validados y legitimados como pueblo. Así se constata en la evaluación del FTAI (DII Universidad de Chile 2002, ver sección siguiente) donde se señala que esta percepción de legitimación es un resultado simbólicamente importante del fondo. Este estudio también señala lo valioso que resulta para los beneficiarios la existencia de una entidad pública destinada a resolver los problemas de la población indígena.
Respecto al elemento económico-productivo, múltiples experiencias y evaluaciones comprueban la baja efectividad de los mecanismos de compra de tierras para aumentar la generación de ingresos, incluso bajo esquemas de apoyo técnico y de infraestructura adecuados. Respaldan esta afirmación la evaluación del FTAI ya señalada; el estudio BID que influye en el marco estratégico del programa ORÍGENES (Quiroz, 2000) y las experiencias de Chile de la década del ‘60 recogidas en el documento Grupo de Trabajo Verdad Histórica (CVHNT 2002).
Por su parte, la experiencia de entrega en administración de áreas silvestres protegidas (ASP) ha presentado resultados mixtos: por un lado constituyen una gran oportunidad para que las comunidades indígenas desarrollen y preserven sus costumbres en un medio natural adecuado y protegido; sin embargo, a veces resulta difícil resguardar los principios de conservación que CONAF tiene como mandato, porque algunas veces no coinciden con los intereses de los pueblos originarios.
La cuestión de las tierras hoy constituye un nudo de conflicto al que tanto el Estado como los Pueblos Indígenas quieren dar solución. Aunque los actores involucrados coinciden en que se trata de una deuda histórica que tiene el país con las etnias originarias, se han generado tensiones debido a que las demandas y respuestas se han canalizado de un modo poco adecuado.
Por un lado, el Estado tiene que comprender que la reparación de esta deuda histórica debe ser acordada con las etnias nativas en atención a un “compromiso” tomado, y no a un “beneficio” que se les entrega. Y al mismo tiempo, el FTAI debe definir sus fronteras temporales y de acción.
Por otro lado, los pueblos indígenas deben reconocer que existen limitaciones para cumplir con todas las demandas expresadas en los últimos años. De hecho, desde 1990 a la fecha, las demandas indígenas en el país se han incrementado hasta sobrepasar la capacidad de respuesta de las instituciones respectivas, aún en el contexto actual, con una ley que busca resolver los apremios que afectan a los pueblos indígenas. Asimismo, el uso de la violencia como herramienta de presión para sus reivindicaciones por parte de grupos indígenas muy minoritarios ha deteriorado la convivencia en la IX Región, y ha contribuido a ahuyentar la inversión privada.
I. Síntesis de la evaluación del Fondo de Tierras y Aguas Indígena (FTAI)[5]
A continuación se presenta una síntesis de la evaluación del FTAI realizada por el Departamento de Ingeniería Industrial de la Universidad de Chile. Esta puede ser una interesante herramienta en la comprensión de las políticas de tierras y en la búsqueda de soluciones posibles para los problemas que la involucran.
Este fondo fue implementado en 1994 como una respuesta del Estado frente a la reivindicación de tierras que demandan los pueblos originarios del país, especialmente la del pueblo Mapuche que habita las zonas rurales de las regiones VIII, IX y X. El fondo tiene siete componentes:
De la transcripción casi literal de los objetivos del fondo se podría concluir que éste es solamente un mecanismo dedicado a financiar la compra o regularización de tierras y derechos de aguas para los indígenas; por ende, perseguiría exclusivamente fines de asignación de tierras, e indirectamente el mejoramiento de las condiciones de vida de la población indígena. Pero existen visiones contrapuestas reflejadas en la política de la propia CONADI. En un principio el énfasis del traspaso de tierras fue “territorial” y pretendió cumplir un fin de devolución y reparación del territorio original. Luego tuvo un acento “productivo”, privilegiando el traspaso de tierras productivas para mejorar la condición socioeconómica de sus habitantes. Finalmente se volvió al concepto “territorial”, aunque no se advierte consenso con esta visión.
El fondo, además, ha actuado en un sentido doble, como un “mecanismo reparatorio” que permite la ampliación de las tierras y los derechos de aguas y como un “mecanismo financiero” para hacer operativos los arbitrajes y resoluciones jurídicas referidas a tierras y aguas indígenas.
En la puesta en marcha de las acciones del FTAI, algunos de sus componentes han generado conductas monopólicas por parte de los propietarios de predios y derechos de aguas, e incentivos para la colusión entre beneficiarios, comprador y vendedor, lo que indica que existe una deficiencia en su diseño.
La percepción de los beneficiarios del FTAI -en el norte y el sur, y en los distintos componentes- es que los resultados económicos productivos obtenidos son mas bien escasos. La principal causa indicada es que el agua y la tierra son un aporte, pero para poder utilizarlas y potenciar su valor productivo, es necesario contar con otros apoyos, como fertilizantes, asesoría técnica, recursos para invertir en la tierra, vivienda u otros con los que no han contado. De esta forma, junto con solucionar un problema, el FTAI está generando nuevas expectativas y abriendo nuevas demandas, que al parecer no está en condiciones de asumir o no ha considerado asumir.
El estudio señala que los beneficiarios del FTAI visualizan limitados cambios en su calidad de vida, al menos en el corto plazo. Una minoría percibe un efecto positivo, incluyendo ingresos, vivienda, educación y oportunidades para los jóvenes. Apenas entre el 8% y el 10% de los beneficiarios ven una mejora en su acceso a programas de gobierno y al municipio gracias al FTAI.
En cuanto a los aspectos cuantitativos o impactos económico-productivos, el estudio observó que los incrementos de ingresos generados en promedio por familia, según el costo total del programa (relación beneficio/costo), arroja un resultado de baja eficiencia.
Se puede afirmar que el FTAI no ha tenido un efecto sobre la necesaria reconversión del sector, reduciéndose los beneficios a “hacer un poco más de lo mismo”, y consecuentemente no es dable esperar que existan aumentos de productividad ($/há) fruto de las acciones del FTAI. A modo de conclusión se puede decir que el Fondo no ha tenido un impacto relevante a nivel de resultados intermedios. Por el momento sólo se puede aspirar a mejoras derivadas de una mayor cantidad de hectáreas bajo explotación que tienen en la actualidad los participantes del Fondo.
Los costos del FTAI para el periodo 1994–2000 ascienden a $103.239,8 millones, incluyendo costos financieros y no financieros. Los ingresos incrementales promedio por familia alcanzan los $ 791.670 brutos, descontada una proporción de costos promedio equivalente al 73% que incluye mano de obra familiar (en una proporción del orden del 47,4% promedio del total de los costos), lo que arroja un ingreso neto promedio de $ 213.751anuales.
Habiéndose atendido un universo de 40.819 familias se generó un beneficio neto acumulado de $(millones) 8.725,1. La relación beneficio/costo arroja un valor de 0,084 pesos generados por peso invertido.
Dada la recurrencia de los ingresos, el estudio determinó el valor presente neto de la inversión del FTAI para 10, 15, 20, 30 y 45 años, utilizando una tasa del 10%. Para todos los casos se constató que el VPN es negativo pasando de $(M) -45.116.200,76 a los 10 años a $(M) – 15.623.459,72 a los 45 años.
Sin embargo, y como ya se ha dicho, el impacto en la variable ingresos no constituye el objetivo único o central del FTAI. Por otra parte, en este cálculo no se consideraron beneficios sociales ni precios sombra, por lo que el resultado se encuentra subvalorado, aunque aún así el impacto de los beneficios del FTAI en los ingresos es muy modesto. Por último, se debe tener presente también que los ingresos incrementales pueden ser recurrentes, y mejorar el resultado de largo plazo.
A modo de síntesis, se puede decir que si bien la medición del impacto cualitativo muestra resultados positivos en el cumplimiento de los objetivos de identidad cultural y reivindicación histórica de los pueblos indígenas, los resultados en relación al incremento de ingresos indica que los impactos son muy escasos.
Recomendaciones
En cuanto a las principales recomendaciones, el estudio sugiere que los recursos involucrados en el FTAI debieran ir decreciendo a medida que se resuelvan las situaciones que dan origen a algunos beneficios, (como por ejemplo la compra de tierras en conflicto), para lo cual se recomienda fijar un plazo, de acuerdo a las decisiones estratégicas que debe asumir la CONADI. En particular, el estudio recomienda:
El estudio afirma que el FTAI no cuenta con propósitos u objetivos claros, que sean reconocidos y compartidos por los distintos actores vinculados a su acción. Esto hace que se demande y se exija a este programa cumplir con diversos tipos de resultados. En este sentido recomienda:
En cuanto al programa de Derechos de Aguas se recomienda:
En cuanto al programa para obras de riego se recomienda continuar su operación en forma similar a como está diseñado en la actualidad, aunque se debe agregar un plan de trabajo que permita definir metas evaluables en cinco años
Entrega de Tierras
El estudio demuestra que prácticamente no hay impacto económico ni social asociado a la entrega de la tierra, aunque sí hay un importante impacto cultural y político ligado a un sentimiento explícito de reconocimiento y reparación. Lo anterior conduce a sostener la legitimidad y vigencia del tema tierras en la política indígena dirigida a la población indígena asentada en el sector rural.
En el componente de traspaso de tierras fiscales se recomienda:
En lo que respecta al subsidio para la compra de predios, el estudio sugiere redefinirlo en toda su forma de operación, lo que implica:
En lo relativo a tierras en conflicto el estudio recomienda:
La principal demanda de los beneficiarios del FTAI es que junto con el beneficio de agua y tierra se les otorguen otros tipos de apoyo productivo que les permitan mejorar su rol de productores en la economía agraria tradicional. Sin embargo, el estudio constata que un incremento de la asistencia técnica agrícola o crédito no derivará en mejorías significativas en la producción agrícola, tanto por las características estructurales de los productores estudiados (superficie y calidad de la tierra, estructura productiva, etc.) como por las características del mercado y los precios de mercado de los productos agrícolas. Un cultivo adecuado de la tierra sólo mejorará el autoconsumo familiar y, por lo tanto, para producir un mejoramiento en la calidad de vida y en los ingresos, la asignación de tierra debe ir acompañada, no sólo de asistencia técnica agrícola, sino además, de políticas de desarrollo productivo y laboral extraprediales.
A modo de conclusión general, el estudio señala la necesidad de diversificar las estrategias de desarrollo productivo. La salida que se propone es implementar estrategias de generación de ingreso complementarias a la actividad predial agrícola, como el turismo, los servicios, planes de empleo o educación. Además es necesario apoyar a las familias para capturar todas las oportunidades de desarrollo en los ámbitos público y privado, orientándose a resolver problemas de acceso a servicios básicos, vivienda, etc.
La implementación de esta recomendación no puede realizarse por el FTAI, ni siquiera con el apoyo del Fondo de Desarrollo de la CONADI, ya que excede en mucho el ámbito de acción de ambos. Con la participación coordinada de ambos, debe ser tarea asumida por otras instituciones de Gobierno e instituciones privadas, como consecuencia de una política global diseñada por la autoridad para enfrentar el desarrollo indígena en forma integral.

IV. Sobre el concepto territorial indígena

Un importante aspecto en la discusión de las demandas indígenas actuales se refiere al tema de la territorialidad indígena, también expresado como la cuestión de la recuperación o reconstrucción de los territorios indígenas. Es notorio que el concepto de “territorio” ha llegado a ser un elemento central en los planteamientos indígenas. Si bien el concepto en sí parece encontrarse en un proceso de elaboración colectiva por parte de las organizaciones, y seguramente puede presentar diferencias entre los distintos pueblos, hay varios elementos comunes para una definición del concepto. Por una parte, parece haber consenso en que hablar de “territorio” indígena no es igual a hablar de “tierras indígenas”. Es decir, territorio no es sólo tierra, ya que se entiende que ésta se refiere básicamente al suelo. En segundo lugar, el concepto de territorio incluye la totalidad de los recursos naturales existentes en un espacio geográfico determinado, tanto superficiales, como del subsuelo, e incluso aquellos asociados a espacios marinos o de borde costero. Luego, además de los recursos naturales, también se incluye una visión dinámica de las interrelaciones entre los seres vivos, los recursos naturales, y las entidades sobrenaturales cuya presencia al interior de los espacios territoriales juega un importante rol en la mantención y reproducción de cada elemento dentro de este sistema. Por ejemplo, en el caso mapuche existen “dueños” sobrenaturales de los recursos naturales, y en consecuencia el uso que los seres humanos pueden hacer de tales recursos depende fundamentalmente del cumplimiento de obligaciones morales que ayudan a las personas y comunidades a mantener una adecuada relación con tales “dueños”.

Como se puede observar, esta complejidad en la visión del territorio implica numerosas normas sociales, económicas y políticas, y en definitiva un sistema de regulación y control, primeramente, sobre el acceso y los usos posibles de los recursos naturales. Aunque actualmente es discutible la plena vigencia de tal sistema normativo, especialmente al interior de las comunidades indígenas, su valor simbólico resulta extremadamente relevante desde el punto de vista de la mantención de su integridad y supervivencia cultural, y probablemente se encuentra presente en gran medida en el trasfondo de los conflictos ocurridos en el sur del país. En adición, ha dado lugar a notables esfuerzos tendientes a la reconstrucción de espacios territoriales, y particularmente de las llamadas “identidades territoriales”. Estas últimas podrían interpretarse como formas de organización sociopolítica adoptadas en función de las características y dinámicas que son propios de contextos territoriales determinados. Así, por ejemplo, entre las organizaciones mapuches existe una “Coordinación de Organizaciones e Identidades Territoriales Mapuche”, que agrupa entre otras a las identidades territoriales Lafkenche y Nagche.

En la perspectiva de la protección de sus espacios territoriales, las organizaciones indígenas consideran que no existe una clara política de protección hacia los mismos. De hecho, la legislación vigente en materia de aprovechamiento de los recursos naturales, particularmente los códigos de aguas y de minería, la Ley de pesca, y la propia Ley 19.253, carecen total o parcialmente de cláusulas de protección a favor de las comunidades indígenas, y por el contrario posibilitan por la vía de la figura de la concesión el aprovechamiento privado de los recursos naturales, aún en tierras indígenas como en el caso de la minería. Más aún, algunos de estos cuerpos legales sujetan en el hecho los posibles derechos indígenas a una interpretación favorable de la ley, lo que arroja un panorama de mayor incertidumbre para las organizaciones indígenas en un contexto nacional caracterizado por el apoyo a la inversión privada.

Cabe señalar que esta preocupación por la protección del territorio y sus recursos naturales no es un resultado de las situaciones más contingentes vividas en especial por el pueblo mapuche en los últimos años. De hecho, el borrador de la ley indígena, en gran parte resultante del Congreso de Pueblos Indígenas de 1991, expresaba claramente la defensa y protección de los recursos naturales del subsuelo, sobre las aguas, y específicamente “derechos de concesión exclusivos para la exploración o explotación de los recursos del subsuelo” (Toledo, 1996). Las reformas introducidas al texto final de la ley eliminarían tal posibilidad de protección.
TEMA 2 : Coordinación Intersectorial[6]
I. Dualidad de Rol de la CONADI
En estos años la CONADI se ha visto sobrepasada por las reivindicaciones indígenas, y la oferta estatal no ha logrado cubrir la creciente demanda existente en el país. La Corporación ha contado con recursos escasos y cada vez se hace más evidente su inadecuada estructuración territorial y funcional. Esto ha generado problemas de competencia entre la Dirección Nacional, las Subdirecciones (Norte y Sur) y el Consejo de la Corporación. Estas dificultades se visualizan específicamente en las dualidades producidas entre lo corporativo y lo representativo.
En Chile no existe una instancia autónoma en que se manifiesten las opiniones, demandas, propuestas y prioridades indígenas ante el Estado. En la institucionalidad actual, la representación indígena y las políticas gubernamentales frente a los asuntos indígenas se confunden en un solo organigrama (CONADI). Bien podría plantearse la necesidad de separar ambas funciones, reservando las tareas administrativas a CONADI y las representativas a otra instancia, puramente indígena y autónoma.
La CONADI –identificada como la única institucionalidad pública creada por ley para atender los asuntos indígenas en Chile- debe ser el ámbito operacional para articular la participación. CONADI debe atender la planificación estratégica y la participación, además de ser la institución que garantice que el proceso de toma de decisiones profundice la democracia. Debe tenerse presente que las entidades nacionales e internacionales que brindan apoyo crediticio para el desarrollo de los pueblos indígenas han omitido relacionar la participación con la ampliación del espacio político de los sectores populares.
Desde su aprobación en 1993, la Ley Nº 19.253 generó fuertes expectativas en el movimiento indígena. Los problemas acumulados hasta 1990 encontraron vías institucionales a partir de la ley indígena y de la institucionalidad a la que dio origen. Sobre esta base se abordaron las primeras soluciones. Sin embargo, todo indica que el Acuerdo de Nueva Imperial se agotó conforme avanzó la década de los noventa, y al ritmo que creció la expresión de demandas de los pueblos indígenas. La agudización comenzó a partir de 1997, a propósito de los conflictos emergentes en materia de megaproyectos (hidroeléctricos y forestales, principalmente). La desconfianza del movimiento indígena hacia los gobiernos se instaló desde entonces, y ha sido evidente su duda frente a la voluntad del Ejecutivo en cuanto a preservar, respaldar y dar continuidad a la tarea de hacer cumplir la ley más allá de los actos administrativos inevitables y lo meramente declarativo.
Esto explica que hayan surgido los primeros síntomas de un “quiebre de confianza”. No debe olvidarse la fuerte intervención política que se ha ejercido sobre CONADI y hasta la remoción de más de un director nacional. Los procedimientos no contemplaron un debate de la crisis al interior del Consejo Nacional de la institución para lograr consensos mínimos con los dirigentes indígenas, consejeros y otros. Hoy CONADI aparece deslegitimada frente al movimiento indígena y más de un dirigente ha expresado dudas de que ella pueda ser un actor relevante.

II. Áreas de Desarrollo Indígena
Es necesario hacer una evaluación crítica del funcionamiento de las Áreas de Desarrollo Indígena (ADI), entendiendo que es un instrumento de desarrollo definido por ley y que es necesario salvar para efectos de corregir los eventuales errores cometidos en su creación y en los intentos errados de implementación.
Se deben considerar las conclusiones logradas en la evaluación del FTAI realizada por la Universidad de Chile. Este estudio señala que entre los principales problemas vinculados con la gestión del programa destaca la escasa coordinación de este fondo con la Unidad de Administración y Finanzas de CONADI, situación que genera vacíos e inconsistencias de información especialmente financiera-contable. De hecho, se advierte que el FTAI no coordina sus acciones adecuadamente con el Fondo de Desarrollo Indígena (FDI).
Se debe potenciar el capital social y cultural de las comunidades frente al desafío de buscar alternativas al desarrollo. Por ejemplo, un ADI es decretada por MIDEPLAN a propuesta de CONADI. Salvo el ADI del Lago Budi (IX región), en donde la unidad territorial se representa en las estructuras tradicionales de las comunidades del sector, los otros casos han sido decisiones mucho más verticales e inconsultas. No debe olvidarse que el ADI Alto Bío-Bío (VIII región) se decretó como tal en razón de la construcción de la central hidroeléctrica Pangue (paso previo a Ralco) y que el ADI Atacama La Grande (II región) excluyó sin argumentos conocidos hasta hoy a todas las comunidades atacameñas ubicadas a lo largo del Río Salado.
III. Pertinencia de Políticas Públicas
No basta que las políticas sociales destinadas al mundo indígena tengan financiamiento y sean técnicamente “impecables”; tienen que ser también pertinentes y apropiadas. Para lograrlo se requiere contar con una mayor participación indígena en la formulación y evaluación de dichas políticas.
Para lograr una real legitimidad de las políticas frente al mundo indígena y hacer efectiva la intersectorialidad en el Estado y el Gobierno, se requiere potenciar no sólo la participación, sino conseguir que cada política y cada decisión “esté conectada y sea racional de acuerdo a la costumbre”.
En razón de lo anterior, en las políticas sociales destinadas a atender al mundo indígena, se percibe que ha existido más descoordinación que coordinación intersectorial o interinstitucional. Existen ejemplos específicos en la IX región -en relación con los llamados “Diálogos Comunales Mapuche”, por ejemplo-, donde aún habiéndose comprometido planes de desarrollo, no se lograron metas de cumplimiento superiores al 25%. Se advierte que la razón es la “incomunicación” entre los ministerios y diversos servicios (INDAP, CONADI, FOSIS, etc.), algo tan evidente como que en la actualidad el MINEDUC tiene un Programa de Educación Intercultural Bilingüe y CONADI tiene otro sin relación con el primero. Otro ejemplo: el llamado Proyecto Orígenes del BID, cuya estructura y funcionamiento es autónomo a grado tal que algunos lo conocen como la “CONADI paralela”
La participación hasta ahora ha sido más una moda que una práctica real. Si el Estado no define claramente cual es el programa que orienta sus acciones, el modelo de participación que sustenta se vuelve autista y tiende a girar sobre sí mismo.
Se debe implementar una “política social moderna”, que a la vez responda a las principales necesidades de los pueblo indígenas y genere espacios de producción social que revelen las potencialidades de los pueblos indígenas, y no sólo sus carencias. La política pública debiera incentivar la “rearticulación” de estos elementos para no verse en la necesidad de seguir asistiendo de manera indefinida y con crecientes recursos a las demandas indígenas. La institucionalidad pública y los instrumentos de desarrollo indígena contemplados en la ley (como son el FTAI, FD y las ADIs) han operado muchas veces de manera vertical, ya que se toman decisiones en función de situaciones coyunturales (de conflicto) y a partir de intereses estratégicos de los gobiernos.
Se requiere lograr un mayor nivel de sensibilidad de los organismos públicos para que comprendan que los procesos de contacto y de cambio de los pueblos indígenas en las últimas décadas o siglos son muchas veces cuestiones cualitativas[7]. En este sentido, la gestión pública relativa a asuntos indígenas debe ser equivalente a los principios teóricos y/o legales que inspiran el marco legal regulatorio. En este sentido, la ley indígena chilena se pone en la vanguardia de la discusión sobre derechos indígenas. De hecho, el texto de la ley está inspirado en el Acuerdo Nº 169 de la OIT, ya que recoge instrumentos bastante precisos para contribuir al desarrollo indígena. Sin embargo, esta ley puesta en terreno, en el marco de un Estado que tardíamente se sensibiliza con estos asuntos, termina muchas veces generando “descoordinación” y la aplicación de una “cultura fiscal” que es necesariamente administrativa.
Las sutilezas implícitas en el concepto de territorio indígena, se ven cruzadas por la aplicación a ultranza de una “cultura” y una “gestión” fiscal. Por ello se requiere capacitar a los funcionarios públicos en ámbitos como la pertinencia étnica de las intervenciones estatales, o el principio de discriminación positiva contemplado en la legislación nacional.
Un aspecto que requiere especial atención es que existe una gran cantidad y diversidad de organizaciones indígenas, las cuales representan a grupos pequeños de personas y sin coordinación entre ellas. En general, las comunidades indígenas (especialmente Mapuches) no se sienten adecuadamente representados por ellas. La existencia de múltiples organizaciones será una realidad en el mediano y largo plazo en el país; sin embargo, es evidente la necesidad de coordinación entre ellas para aumentar su representatividad.
TEMA 3 : Actividades Económicas Dominantes[8]
I. La convivencia de la (mega) Empresa y la (micro) Comunidad
Si se analizan las características del sector forestal, especialmente en la regiones VIII y IX, y la industria minera, no cabe duda que tanto éstos como el sector rural (incluido el mundo indígena) no tienen otra posibilidad que convivir para ser sustentables. No es dable pensar una actividad forestal o minera “a costa” del otro sector.
A nivel de país, las actividades minera y forestal representan en conjunto cerca del 70% de las exportaciones, por lo tanto constituyen un motor básico del crecimiento de nuestra economía y la fuente de importantes oportunidades.
Una de las claves de esta obligatoria convivencia se encuentra en la disposición y acción de las empresas. De ser parte del problema, deben (y pueden) pasar a ser parte de la solución. Pero ello requiere revisar el modelo de negocio utilizado y adaptarlo a las nuevas circunstancias. Desde el punto de vista del negocio, en el caso de las empresas forestales, aún queda una enorme inversión en patrimonio forestal que hay que cuidar, desarrollar y cosechar (sobre los US$ 4.000 millones) por los próximos 20 o 25 años. En el caso minero, el patrimonio existente en el subsuelo es aún mayor, por lo que esta obligada convivencia es de largo plazo.
El solo paso de no-vecinos (o vecinos sin identidad) a buenos vecinos con estas comunidades; el generar un clima de respeto hacia ellas en sus operaciones y el buscar generar oportunidades de trabajo que no afecten sus costos en forma relevante mejoraría en forma importante la vida diaria de esta convivencia. Y, por ende, haría más sustentable el negocio en el largo plazo.
La empresa es grande y su presencia incide en el ámbito regional y nacional; la comunidad indígena es pequeña, local, y sus intereses relevantes están en una fracción de una comuna. Acciones de carácter menor de una gran empresa, entonces, pueden tener mucho impacto a escala local.
Las desconfianzas vienen de mucho tiempo atrás, de prácticas laborales y económicas que no previeron el impacto que estaban produciendo. Por lo tanto, se debe estimular la generación de un cambio profundo en relación con los mecanismos empleados por las empresas al momento de intervenir en una comunidad indígena. Se debe evitar el tradicional error en el que han caído algunas empresas e instituciones, al decidir ellas lo que la comunidad necesita en vez de consultar a sus integrantes lo que estiman que les conviene.
La necesidad de lograr esa comunicación fluida no consiste en brindar apoyo financiero mayor y permanente por parte de una empresa o del Estado (eso es asistencialismo y/o paternalismo), sino en establecer una relación de confianza y credibilidad que nunca ha existido o, en el mejor de los casos, ha sido precaria.
Una proporción no menor (aproximadamente un 40%) de las plantaciones forestales está en manos de pequeños y medianos propietarios; el resto pertenece a grandes empresas. Este conjunto, de manera directa o indirecta, interactúa entre sí estableciendo relaciones principalmente comerciales. Lo que significa que en la región existe una industria primaria y otra secundaria instalada. Buena proporción de los pequeños y medianos propietarios son indígenas, sobre quienes no existen líneas específicas de fomento para estimular esta actividad económica que está instalada en el territorio. De allí la necesidad de insistir en puentes de comunicación y negocios en beneficio de todos.
Se requiere generar convenios en el ámbito regional que involucren tanto al sector público como privado en una coordinación intersectorial que se extienda desde la capacitación hasta la comercialización nacional e internacional. Debe recordarse que la historia económica de la madera no parte con las grandes empresas actuales. Hace más de 100 años está instalada una infraestructura productiva de la madera bajo la forma de microempresas y artesanado de muebles que se abastecen precisamente de los pequeños y medianos productores forestales. La cadena productiva generada sobre la base de estos esquemas logra incorporar mucho valor a estas materias primas, generando concomitantemente, empleos productivos. Hasta hoy, no existe una política que estimule adecuadamente estos circuitos.
Lo anterior se complementa con la necesidad que tienen empresas regionales de abastecerse de determinados bienes y/o servicios en las mismas regiones en que están asentadas. A veces pueden ser transacciones poco interesantes a juzgar por los montos individuales, pero en el volumen total significan grandes cantidades de recursos que, paralelamente, generan muchos empleos en las localidades y la región. Se puede citar el caso paradigmático de minera La Escondida en Antofagasta, que gasta aproximadamente 400 millones de dólares anuales para estos efectos. En la II Región se habla de un “antes” y un “después” de La Escondida, dado el impacto que ha generado en el mercado regional. Esta posibilidad debe ser explorada con mayor atención y sobre este escenario deberían existir programas específicos a lo largo del país, que estimulen el abastecimiento oportuno y con calidad bienes y servicios a las grandes empresas, brindando, al mismo tiempo, nuevas alternativas de desarrollo a las comunidades locales.
El inicio de este camino de entendimiento debería estar orientado por el principio de la discriminación positiva respecto de los pueblos indígenas.
La educación es una de las áreas de acción en que las empresas forestales y mineras pueden relacionarse mejor con su comunidad. Esto, a través de dos vías: apoyar el mejoramiento de la comprensión básica de los escolares, lo que les permitiría ir subiendo en la escala educacional (lo cual incluye a los profesores); e incentivar las actividades de capacitación hacia la enorme masa de potenciales trabajadores forestales y mineros, incluidos sus círculos cercanos. En el caso de las forestales, la mayoría de estos trabajadores son habitantes de las comunidades que las rodean.
Un tema especialmente interesante a considerar es la compleja relación entre el mundo de las mega cifras y el de las micro comunidades. Por lo general, a los ejecutivos y al personal de las grandes empresas les resulta difícil entender y “hacer la conexión” entre los elementos del negocio en que ellos se mueven y las aspiraciones o necesidades “menores” de la comunidad local. Les cuesta, por ejemplo, darse cuenta que lo que para ellas suele ser calificado como chatarra, en la comunidad puede valer mucho. Cuesta que comprendan que las “pequeñas” necesidades de las comunidades son de vital importancia para ellas, que las comunidades no sólo están listas para pedir apoyos económicos sino que también esperan actitudes distintas por parte de las empresas. Muchas veces las empresas enfrentan solicitudes que pueden aparecer desmedidas por parte de las comunidades, pero suele no entenderse que en esas comunidades las personas no tienen idea de cómo funcionan las empresas. Es la empresa la que tiene que “bajar” a explicarlo, y no asumir que todo el mundo sabe cómo se lleva adelante el negocio. El punto de partida para este cambio necesario está en decidir –como política de la empresa- una relación humana directa entre el personal de la empresa (incluidos sus ejecutivos) y los miembros de la comunidad.
La experiencia ha demostrado que en general las comunidades no exigen empresas perfectas, sino empresas que sean parte responsable y activa de la comunidad, en todos sus niveles. Y por sobre todo, empresas con la cuáles se puedan comunicar, entender y trabajar en conjunto.
I. El caso Forestal
El sector forestal está constituido por dos grandes áreas: las plantaciones y el bosque nativo. Nuestros comentarios se concentran en el sector de las plantaciones (de pino y eucaliptos). Este ha llegado a ser el segundo sector exportador del país, concentrando más del 95% de las exportaciones de productos forestales. Sin embargo el sector del bosque nativo ha concentrado más del 95% del debate público en materia ambiental. En todo caso, puede observarse que el conflicto mapuche con las forestales se concentra básicamente en el sector de las plantaciones.
Dentro del sector de las plantaciones, se pueden establecer tres categorías de actores bastante nítidas. Las grandes empresas, que incluyen a Forestal Mininco, del Grupo CMPC, y Bosques Arauco, del Grupo COPEC; entre ambas juntan un patrimonio forestal de aproximadamente un millón de hectáreas. Las medianas empresas (15 a 20), entre las que se cuentan Forestal Copihue, Millalemu y otras, cuyo patrimonio forestal es del orden de las 50 mil hectáreas. Finalmente, hay un gran número de propietarios menores. Salvo contadas excepciones, las pautas básicas de desarrollo y operación del sector han sido establecidas por las dos “grandes”. Además, los pequeños productores están mayoritariamente integrados a la cadena productiva de ambos grupos.
Durante el verano de 1999 explotó una crisis sin precedentes en la industria forestal, relacionada directamente con las reinvidicaciones de tierras, -entre otras cosas- que una serie de comunidades mapuches puso en la agenda pública. Este sentimiento es, sin duda, de larga data. Pero lo que le da el carácter de crisis es la violencia utilizada por algunos grupos indígenas. Eso es lo inusual del problema: la quema de bosques a punto de cosecharse; el ataque a los trabajadores forestales o la destrucción de maquinaria. Daba la impresión que, de repente y en un breve lapso de tiempo, toda la institucionalidad relacionada con el tema indígena colapsaba ante estas nuevas realidades. Sin duda que el conflicto tiene una serie de causas bastante complejas, que no es el propósito ahondar aquí. Muchos de los elementos en juego quedan fuera de nuestras competencias.
Al explotar la crisis mencionada, con todas sus secuelas posteriores, la primera pregunta que surgió fue: ¿Por qué, tratándose de hechos de violencia inéditos en el sector, muy pocos salieron en defensa de las empresas forestales? Una excepción fue la CORMA, que agrupaba a todas estas empresas. Sin embargo, se escucharon escasísimas (o nulas) expresiones de apoyo entre los alcaldes, las comunidades vecinas, los parlamentarios, las autoridades regionales, la Iglesia y la prensa, entre otros. Intentando una respuesta, se pretende destacar tres variables fundamentales que parecen explican la orfandad de opinión pública en que se encontraron las empresas forestales frente al conflicto.
El desarrollo violento del sector
A mediados de los años 60 había 350 mil hectáreas de plantaciones; 25 años después había 2,1 millones de hectáreas. Los trabajadores del sector forestal se estiman aproximadamente en 100 mil. En otras palabras, estamos frente a un sector económico que se desarrolla prácticamente en 30 años, cuando en otros países de tradición forestal ha tomado 100 o más años.
Este rápido desarrollo se traduce, dicho en pocas palabras, en la introducción violenta de una cultura industrial en el medio de una cultura rural tradicional, lo cual genera todo tipo de impactos en la vida diaria de una serie de comunidades.
Las relaciones tradicionales de vecindad rural, con todo lo que ello implica, se alteran bruscamente. El “nuevo vecino” forestal pasa a ser un vecino sin cara; los cambios que introduce esta nueva actividad en la vida rural tienen que ver con costumbres, estilos de vida, maneras de relacionarse, entre otros aspectos. (Pueden anotarse, eso sí, algunos intentos parciales por mejorar esta relación de parte del sector privado, como el Plan de Buena Vecindad de Forestal Mininco.)
Además, la nueva actividad produce un desplazamiento importante de gente del campo a las ciudades, presionando negativamente el área de los servicios públicos y cambiando el enfoque y prácticas de políticas públicas en materias de vialidad, infraestructura de salud, educación y obras públicas, en desmedro precisamente de las localidades más pobres cercanas a la nueva actividad forestal.
En pocas palabras, la percepción local y pública del sector es que no constituía un vecino deseable. Podía contribuir positivamente a las cifras macroeconómicas del país, pero no se le percibía como un aporte a la calidad de vida de las comunidades cercanas a la actividad productiva. No se trata de emitir un juicio sobre las características de esta actividad, sino destacar percepciones recogidas en amplios sectores de las regiones involucradas. Ni siquiera se observó una actitud claramente positiva del sector de las empresas de servicio que, como veremos más adelante, viven de esta actividad y emplean a más de 100 mil personas.
El modelo de negocio
Parte importante de los impactos que anotábamos en el punto anterior se originan en el modelo de negocio adoptado por el grueso de las forestales, especialmente por las grandes.
El desarrollo rápido del sector se hace fundamentalmente concentrado en los costos de operación más bajos posibles y en una constante modernización de las faenas forestales basada en la mecanización. Finalmente, otro aspecto importante de este modelo es el uso intensivo de empresas de servicio para realizar prácticamente la totalidad de las faenas. Este parece ser el único sector donde la relación personal propio/contratista es del orden de 1 a 10.
Podría resumirse que el modelo de negocio escogido considera fundamentalmente la visión del negocio hacia el interior de la empresa. No hay nada extraño en lo anterior, ya que el grueso de las empresas en el país operaban con la misma visión de negocios. Así era como se hacían las cosas y así están formados nuestros profesionales.
Pero al entregarle casi la totalidad de las operaciones a terceros, que a su vez son controlados fundamentalmente por la variable costos (en los últimos años se ha incorporado también la prevención de riesgos), estos terceros tampoco tienen mayores alicientes ni opciones de realizar las prácticas del negocio de una manera que tomara en cuenta otras variables, como las relaciones con la comunidad. El hacerlo le podía poner en peligro su contrato.
La política del bajo perfil
El explosivo desarrollo del sector, con todos los impactos y prácticas de operación comentados, se realiza con un extremado bajo perfil público de las empresas involucradas, especialmente de las grandes, pero también de muchas de las medianas.
Si tomamos como ejemplo el tema ambiental, el silencio tradicional del sector frente a los ataques de ambientalistas, a partir de 1990, lo transforma en uno de los sectores productivos chileno más lleno de mitos y de prejuicios en la opinión pública. Para el grueso de la opinión pública, el “sector forestal” es uno solo y homogéneo. Pero como se ha señalado, el grueso de las críticas ambientalistas se refieren al Bosque Nativo, y no se hace mayor diferenciación entre éste y el sector de las plantaciones. Gran parte de los mitos o prejuicios instalados se originan a la sombra del silencio del sector para desarrollar sus actividades.
Hay que tomar en cuenta adicionalmente que el sector de las plantaciones está cruzado por una serie de temas que hacen más difícil el manejo comunicacional de las empresas, pero no menos necesario. Ejemplos: la Reforma Agraria y la contra reforma del gobierno militar; la situación de extrema pobreza de vastas zonas relacionadas con el patrimonio forestal actual de las empresas; el problema indígena; la percepción de ineficacia de las políticas públicas para enfrentar estos dos últimos aspectos; la necesaria rapidez y discreción que hubo que adoptar para la compra de predios de aptitud forestal; los incendios forestales y el robo de madera. Estos elementos, entre otros, dan cuenta de la complejidad mencionada.
III. La Industria Minera de Gran Volumen. El Caso de Chuquicamata.
Evolución de la Industria Minera
Chuquicamata se desarrolla desde la década de 1910 como lo hacían las empresas de extracción de recursos naturales de la época. En este caso, frente a un recurso minero considerado espectacular, en términos de la ley del mineral, Anaconda Copper Company desarrolla pueblos autosuficientes, los llamados “company towns.” Lo más importante era que el personal produjera lo que estaba estipulado y la empresa se encargaba de todo lo demás respecto de cada persona; afuera de la empresa “la nada”, adentro de la empresa “todo”.
En breves palabras, la cultura “Chuquicamata” se construye a partir de una serie de prácticas regulares y sistemáticas en el tiempo, que buscan asegurar la producción de cobre sin interrupciones. Lo que se dejaba de producir costaba muy caro a la empresa. Por tanto, ésta se preocupaba de que cada trabajador tuviera solucionado todo lo relacionado con su vida familiar. Hasta el día de hoy, meses antes que se cierre definitivamente el campamento de Chuquicamata, las casas no tienen medidor de nada: ni de gas, ni agua, ni electricidad. Todo lo da la empresa. La riqueza que se extraía era enorme y lo sigue siendo.
Por tanto, las relaciones de esta empresa con el mundo exterior eran básicamente a través del Ministerio de Hacienda. Las llamadas políticas de la Gran Minería, eran fundamentalmente políticas impositivas de los gobiernos de turno. El tema era cómo sacarle más tributos a las empresas norteamericanas (Anaconda y Braden Copper Co.).
Cuando se nacionaliza la Gran Minería del Cobre (definida en la ley como toda faena minera que produjera más de 75.000 toneladas de cobre fino al año) en 1971, el Estado se hace cargo de las divisiones del posteriormente llamado CODELCO. Pero el cambio de “mano” en la propiedad no significó ningún cambio de “mano” en la actitud para con el mundo exterior de estas empresas, ahora todas en manos del Estado. Es más, casi podría decirse que se acentuó el esquema paternalista que había sido parte del diseño original. Tanto durante los años 70 y, sobre todo de los 80, la producción de cobre de todas las divisiones de CODELCO pasó a ser crucial para la economía del país. Siempre lo fue, pero debido a la recesión del año 1981 y a la crisis del precio del metal a principio de los 80, fue aún más importante. A diferencia de las empresas productoras de Cobre en EEUU, que atacaron la crisis mediante un profundo cambio en su estructura y prácticas operacionales, CODELCO enfrentó la crisis mediante un aumento importante en sus niveles de producción. La buena ley de sus yacimientos – especialmente Chuquicamata – así se lo permitía. Chuquicamata sola llegó a doblar su producción en menos de 10 años.
No tratamos de contar la historia de la industria del cobre en Chile, sino sólo anotar que las viejas costumbres acumuladas por Chuquicamata a lo largo de su historia, se mantuvieron vivas hasta prácticamente hoy en día. Cuando se genera una cantidad enorme de prácticas diarias de vida y de producción, como en Chuquicamata, su inercia es demasiado grande para romperlas de golpe. Era, por lejos, la fuente más importante de recursos del Estado. Dentro de Codelco, Chuquicamata concentraba el 60% de la producción de cobre, y representaba el 15% de la producción de Cobre del mundo.
Lo fundamental de la historia, para los efectos que nos preocupa, es que la División Chuquicamata mantuvo hasta mediados de la década de los 90, una relación absolutamente asimétrica con las comunidades indígenas del interior, sobre todo con las comunidades del Alto Loa: los pueblos atacameños de Toconce, Caspana, Aiquina, Lasana, Chiu Chiu y Ollagüe, este último de origen Quechua. El peso específico de Chuquicamata era demasiado grande, comparado con el de estas comunidades. Y la sensibilidad, tanto del Estado como de la empresa hacia dichas comunidades, también era muy distinta a la que existe hoy día.
La relación de la empresa con estas comunidades estaba ligada fundamentalmente a un sólo tema: la constitución de derechos y extracción de aguas superficiales, provenientes del Río Loa y Río Salado. La experiencia de estas comunidades al respecto ha sido históricamente más bien negativa. La lucha por la obtención del recurso siempre fue desigual. El peso específico de CODELCO y de la empresa de agua potable ESSAN han sido casi incontrarrestables.

Chuquicamata y las comunidades

A partir de mediados de los años 90, la situación comenzó a cambiar, básicamente por dos hechos importantes: se aprobó la Ley Indígena, que establece una serie de derechos para las etnias definidas como tales en la ley (que incluye estas comunidades) y se intensifica la exploración de aguas subterráneas a gran profundidad (100-120ms) en la II Región. Igualmente, entró en vigencia la Ley de Bases del Medio Ambiente (Ley 19.300). Además, en el caso de CODELCO, también comenzó a producirse un cambio de políticas internas frente al tema de las relaciones con las comunidades locales. En efecto, en 1994 comienza una experiencia absolutamente nueva en la comunidad de Lasana, al establecer el llamado “Programa Agrícola”. Este comienza a desarrollar experiencias piloto de nuevos sistemas de riego y nuevos cultivos que pudieran ser utilizados por estas comunidades.
Por otra parte, frente a un recurso considerado crítico, tratándose de la II Región, la postura de los servicios públicos relacionados con la constitución de derechos de agua (Dirección General de Aguas, Ministerio de Bienes Nacionales, SAG, y CONAMA, principalmente) comienza a ser mucho más restrictiva. Esta restricción tiene mucho que ver con la nueva realidad que establece la Ley Indígena y con la necesidad de someter la extracción de agua al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental. Por tanto, se puede afirmar que, hoy día, la situación históricamente asimétrica que anotábamos entre la empresa minera y las comunidades, ha cambiado significativamente.
Frente a la necesidad de Chuquicamata de respaldar sus planes de desarrollo con nuevas fuentes de agua subterránea, afloradas de la cuenca del Alto Loa, y tomando en cuenta los cambios mencionados, la División Chuquicamata constituyó los derechos correspondientes y decidió aprovechar la oportunidad para cambiar radicalmente sus relaciones con dichas comunidades. No sólo aparecía como necesario (ya que en algunos casos debía llegar a acuerdos con algunas de estas comunidades), sino que la empresa lo consideró correcto. El gran cambio ocurrido con la nueva visión integradora del negocio en la zona, que da origen a CODELCO Norte, necesariamente hacía necesario incorporar en esta visión a los demás actores legítimos instalados en la zona; entre los cuales se encontraban estas comunidades y la propia ciudad de Calama.
De esta manera, CODELCO se encuentra implementando un Plan de Buena Vecindad con las comunidades del Alto Loa, cuyo objetivo básico es lograr el desarrollo sustentable y el establecimiento de una nueva relación de largo plazo con las mismas. Los componentes básicos de este plan son: la realización de estudios sobre la realidad agroeconómica de las comunidades mencionadas y las posibilidades de desarrollar programas de ecoturismo; el apoyo mediante fondos al desarrollo de proyectos agrícolas sustentables; el apoyo en la comercialización de los productos obtenidos; y el apoyo profesional para la evaluación de proyectos que puedan ser sometidos a fondos concursables. Todo lo anterior se ha hecho respetando la conveniencia y tradiciones de las propias comunidades. En efecto, el plan se elabora después de haber consultado a éstas sus necesidades y sus propias visiones.
Un cambio de fondo ocurrido en la empresa en esta materia, se refiere a no cometer el tradicional error en que suelen caer las empresas o instituciones, al decidir ellas lo que la comunidad necesita, en vez de preguntarles a las propias comunidades lo que les conviene.
El plan está recién en su fase inicial y espera ser desarrollado con éxito en los próximos dos años. Como podrá apreciarse, no se trata sólo de dar apoyo económico pura y simplemente sino, lo más importante, de establecer una relación de confianza y credibilidad que antes no existía.
Al igual que en el caso de las empresas forestales ya mencionadas, CODELCO debe pasar a ser una empresa con “cara” y a establecer relaciones a escala humana con estas comunidades. Además, es importante mencionar que, al decidirse este cambio profundo en la relación, comienza a surgir una cantidad de oportunidades para todas las partes, que se transforman en situaciones en que todos ganan.
Por ejemplo, al estudiarse la ruta de las cañerías que deben transportar el agua extraída desde territorio cercano a una comunidad hasta Chuquicamata, se discute la posibilidad de diseñar la ruta de manera tal que abra nuevos circuitos turísticos que beneficiarán a la propia comunidad. En materia de comercialización de los productos agrícolas, la empresa entra en conversaciones con una gran cadena de supermercados, recién instalada en Calama, la cual acuerda comprar todos sus productos sin los altibajos de precios que los productores enfrentaban en las tradicionales “ferias” locales. Y así, hay varios ejemplos más.
Como es de esperar, el sólo cambio de actitud por parte de la empresa y su decisión de llevar adelante una nueva relación con estas comunidades mediante un plan específico, no garantiza el éxito. Este será posible, fundamentalmente, cuando los funcionarios de la empresa realmente se involucren en él. Los buenos vecinos son siempre, a fin de cuentas, personas naturales y no personas jurídicas. Estas últimas pueden lograr esa calificación sólo cuando ocurre lo primero.

TEMA 4 : Educación, capacitación y generación de ingresos[9]
I. La Realidad Educacional

Es importante mencionar que existen diferencias significativas en educación entre integrantes de grupos indígenas y los que no lo son. Esto se puede observar a través de la tasa de alfabetización y el nivel educacional alcanzado. En efecto, de acuerdo a cifras provenientes de la encuesta CASEN 2000, si bien un 91,6% de las personas que pertenece a alguna etnia nativa sabe leer y escribir, existe una brecha considerable con quienes no pertenecen, donde la tasa de alfabetización es de un 96,2%.[10]
Por otra parte, hay diferencias significativas en el nivel educacional logrado por condición étnica. De acuerdo a cifras de la CASEN 2000, que se presentan en el Cuadro 4.1, un 27,6% de la población indígena del país presenta educación básica incompleta o no educación formal, mientras que sólo un 13,3% de la población no indígena está en esta condición. A su vez, sólo un 3,3% de la población indígena presenta educación superior completa, mientras que un 10,8% de los no indígenas presentan esta condición.
Cuadro 4.1: Nivel Educacional según condición étnica (%)


No Indígenas
Indígenas
Sin educación formal
3,1
6,3
Básica Incompleta
10,2
21,3
Básica Completa
11,9
14,4
Media Incompleta
22,1
18,7
Media Completa
26,2
20,4
Superior Incompleta
7,6
5,2
Superior Completa
10,8
3,3
Sin Dato
8,1
10,3
Total
100,0
100,0
Fuente: Encuesta CASEN 2000.

No obstante a que las diferencias afectan a la población indígena en su conjunto, éstas han tendido a ser corregidas en las generaciones más jóvenes. De acuerdo al Cuadro 4.2, las diferencias más significativas en escolaridad comienzan a observarse a partir de los 30 años, brecha que tiende a crecer con el grupo etario. En efecto, en la población de 15 a 18 años no se observan diferencias significativas en escolaridad, las que comienzan a ser evidentes en el grupo de 30 a 44 años, donde los años de escolaridad promedio de los no indígenas es superior en 2 años al promedio de escolaridad de los indígenas.

Cuadro 4.2: Escolaridad Promedio (años) según grupo de edad y condición étnica

Años Educación
No Indígenas
Indígenas
15-18
9,9
9,4
19-29
11,7
10,4
30-44
10,7
8,7
45-59
9,1
6,1
60-74
6,7
3,8
75 y más
5,6
2,9
Total
9,9
8,1

Fuente: Encuesta CASEN 2000.

Ambos grupos presentan niveles similares de cobertura educacional básica (cuadro 4.3). Sin embargo, en lo que respecta a educación pre-escolar, educación media y educación superior, los indígenas presentan menores tasas de cobertura.

Cuadro 4.3: Cobertura educacional según género, nivel y condición étnica (%)

Nivel
No Indígena
Indígena

Preescolar
33,2
24,8
32,2
27,7
32,7
26,2

Básica
98,7
97,4
98,5
97,4
98,6
97,4

Media
90,0
84,6
90,4
82,0
90,2
83,3

Superior
33,5
28,0
30,0
16,6
31,8
23,1

Fuente: Encuesta CASEN 2000.

Esta información indica que para evitar desigualdades económicas futuras hay que aumentar la cobertura educacional de los jóvenes indígenas a nivel preescolar, medio y superior, siendo las becas una herramienta posible para dar solución a esta problemática. Es importante notar que la diferencia a nivel superior son 7,7 puntos porcentuales, lo que indica que para los mismos grupos de edades, hay un 33% mas de jóvenes no-indígenas en la educación superior.
La encuesta CASEN 2000 también indaga en las causas de la no asistencia a establecimientos educacionales (ver cuadro 4.4), y ahí también es posible encontrar diferencias entre grupos indígenas y no indígenas. Para ambos grupos, la principal razón de no asistencia es la dificultad económica, lo cual justifica la racionalidad tras los programas de subsidios por asistencia escolar que ha impulsado el Ejecutivo. Llama la atención que la principal diferencia entre estos grupos se da en la alta incidencia de la razón “problemas de conducta”. En efecto, un 13,2% aduce esta razón en los grupos indígenas mientras que sólo un 4,1% reporta esta razón en los grupos no indígenas. Otra gran diferencia se da en la razón “ayuda en la casa o hogar”, que reporta un 9,2% de los indígenas comparado con un 2,7% para los grupos no indígenas. Por otra parte, llama la atención que la frecuencia de la razón “maternidad o embarazo”, que es aducida por un 14,4% de la población no indígena, es sólo declarada por un 7,4% de la población indígena, y que la razón “problemas de rendimiento” se de sólo en un 6,7% de los casos en la población indígena vis a vis un 8,2% en la población no indígena.

Cuadro 4.4: Razones de no asistencia escolar en jóvenes entre 14 y 17 años según etnia (%)


No Indígenas
Indígenas
Dificultad Económica
22,4
26,0
Problemas de Conducta
4,1
13,2
Está Trabajando o busca Trabajo
14,1
11,8
No le Interesa
14,1
10,2
Ayuda en la casa o hogar
2,7
9,2
Maternidad o Embarazo
14,4
7,4
Problemas de Rendimiento
8,2
6,7
Otra Razón
12,3
9,6
Enfermedad
3,1
3,2
Problemas Familiares
4,7
2,8
Total
100,0
100,0

Fuente: Encuesta CASEN 2000.

En cuanto al tipo de colegio al que asiste la población indígena, el colegio municipal es elegido por un 60,6%, seguido por el colegio privado subvencionado con un 36,1%. Así, sólo un 3,3% asiste a colegios privados no subvencionados. En la población no indígena, un 53,7% asiste a colegios municipales, un 35,1% a colegios privados subvencionados y un 11,2% a colegios privados. Esta diferencia es relevante, ya que diversos analistas han reportado diferencias significativas en la calidad de la educación (medida, por ejemplo, a través del puntaje en la prueba SIMCE) entre colegios privados subvencionados (usualmente mejores) y los municipalizados. De no corregirse estas diferencias de calidad, ellas probablemente se perpetuarán en importantes desigualdades futuras en los ingresos y oportunidades de los jóvenes indígenas.
La encuesta CASEN 2000 reporta también una creciente focalización de los programas públicos en la población de menores recursos en general, y en los grupos étnicos nativos en particular. Así, por ejemplo un 63,3% de los jóvenes indígenas recibe alimentación en sus escuelas vis a vis un 39,3% de los jóvenes no indígenas; un 42% recibe útiles escolares vis a vis un 24,2% en la no indígena; un 74,1% recibe textos vis a vis un 65% en la población no indígena; un 29,6% recibe atención dental en educación básica vis a vis un 23,4% en la no indígena; y un 22,3% recibe atención médica en educación básica vis a vis un 16,2% en la no indígena.
II. Sistema Educacional
El sistema educacional cumple un rol importante como asimilador de la diversidad cultural y como mecanismo de propagación de las visiones relativas a estereotipos de la población indígena y su historia. Debido a esto el Ministerio de Educación, en un intento de asegurar igualdad de oportunidades, ha revisado el currículo nacional y ha desarrollado iniciativas importantes para elaborar programas educativos multiculturales y bilingües. A su vez, ha implementado un sistema de becas para estudiantes de ascendencia indígena que les permitan realizar estudios en instituciones de educación superior en el país.

Dentro de estos programas para el año 2003 se contempla:
Agregando los recursos con cuyo destino es educación se obtiene una inversión del orden de los 4.646 millones de pesos, cifra que representa un 18,8% de la inversión pública en asuntos indígenas (ver Cuadro 4.5). Se podrían agregar los programas asociados a la Jornada Escolar Completa (JEC) en zonas con alta proporción indígena (6.000 millones en el 2002); sin embargo, este programa es extensivo a todas las escuelas del país, por lo que no corresponde sumarlos a la inversión de carácter propiamente indígena.
Estas iniciativas del poder ejecutivo son importantes, pero claramente insuficientes para ampliar el acceso de las comunidades indígenas a las oportunidades de educación en el país. Es importante mencionar que para que estas iniciativas de educación multicultural y bilingüe tengan impacto, hay que expandir las oportunidades de educación secundaria y superior para los estudiantes de comunidades indígenas, lo cual nuevamente resalta la importancia de los programas que permiten un mayor acceso a la educación secundaria y superior.
Así, se requiere de mayores becas, mayor acceso al crédito y de mayores posibilidades para acceder de manera prioritaria a alojamiento que permita realizar estudios fuera de sus comunidades o áreas geográficas de origen. Sin embargo, la capacidad de los Hogares Indígenas es limitada. Por ejemplo, en Santiago existe sólo un hogar con capacidad máxima para 30 estudiantes.
A su vez, hacen falta otras iniciativas que fomenten una mayor educación de la sociedad chilena relativa a los pueblos indígenas, que permitan entender sus valores culturales y que permitan cambiar los estereotipos existentes en una parte importante de la población general del país. En esta dimensión, las políticas recientes del MINEDUC se entienden como un primer paso para lograr una mejor relación entre la sociedad chilena, el Estado y las comunidades indígenas.
Por otra parte, para que la mayor cobertura de educación tenga un impacto sobre los niveles de pobreza hay que aumentar también las posibilidades de empleo para estos grupos, para lo cual se requiere de un proceso sostenido de crecimiento económico que genere empleos y desarrollo económico para todos.
III. Agricultura, Vida Rural, Ingresos y Migración
Tal como se mencionara, hay razones para creer que las familias indígenas reciben una proporción creciente de sus ingresos fuera de su propia producción agrícola o de su comunidad geográfica. El Cuadro 4.6 presenta un resumen comparativo de ingresos que reflejan el aumento de la proporción de los ingresos extraprediales en el ingreso familiar de las familias indígenas rurales.
La caída del ingreso predial se debe principalmente a una depresión en la actividad agrícola tradicional indígena. Se enfrenta un problema de baja actividad agrícola que fuerza a los hogares a buscar otras fuentes de sobrevivencia. Por ello, se deben apoyar estrategias de generación de ingreso complementarias a las provenientes de la actividad predial agrícola, de tal forma de diversificar las estrategias de desarrollo productivo. Esto implica diseñar mecanismos de apoyo a los beneficiarios, que además de entregar asistencia para la agricultura por cuenta propia en un contexto doméstico y local, tienda a la generación de ingresos derivados del empleo en iniciativas productivas no agrícolas, como el turismo, la administración de sitios arqueológicos (especialmente en el norte del país), producción de artesanías y tejidos, servicios, etc.

Cuadro 4.6: Fuentes de Ingreso Grupos Indígenas Rurales

Período
Fuente Ingreso
Beneficiarios
No Beneficiarios
$ Año
%
$ Año
%
Actual
(2002)
Predial
1.195.170
71,3
546.704
45,6
Extrapredial
480.656
28,7
652.499
54,4
Base
(1995)
Predial
1.132.413
83,1
725.947
65,2
Extrapredial
230.971
16,9
388.112
34,8

Fuente: Evaluación del FTAI (U de Chile, 2002).

Nota: El grupo de beneficiarios es de 482 personas y el de controles es de 72 personas. Cifras monetarias en pesos de 2002.

Una opción atractiva de explorar es la de aprovechar las oportunidades que ofrece la condición étnica y el entorno agroecológico para el desarrollo de alternativas de explotación. Esto significa que la asistencia técnica debe ir más allá de la resolución de problemas tecnológicos agropecuarios.
Dentro de los límites a la superación de la pobreza rural se puede mencionar el acceso a mercados. Las preguntas son: ¿Impide un sistema de vida tradicional, basado en la tenencia y explotación de tierras, el acceso al crédito y a una integración plena al mercado? ¿Es esto una causa de que permanezcan en una situación de pobreza? Y ¿qué se puede hacer para revertir esta situación?
La población indígena participa extensivamente en el vínculo entre los mercados laborales rurales y urbanos. Las familias y comunidades indígenas pueden tener un patrón de intercambio o de comercio complejo y apoyar redes entre comunidades rurales, pueblos, y ciudades. Así, el diseño de la política hacia lo indígena tiene que estar basada en una comprensión completa de la realidad de estos grupos en la sociedad y la vida económica de Chile, y no limitarla exclusivamente al área rural.
En algunas zonas, dada la baja calidad de las tierras, las comunidades rurales han perdido su capacidad de proveerse elementos para la subsistencia dentro de sus economías locales. Para ellos una estrategia de desarrollo efectiva no puede estar basada en una defensa de sus derechos a través de la entrega de tierra y agua, sino que hay que apoyarlos y capacitarlos en la búsqueda de oportunidades extraprediales.
A su vez, hay que preocuparse de la presencia indígena en zonas urbanas y su grado de participación en estas economías, ya que la búsqueda de trabajo urbano al menos por algún período de tiempo es parte de las estrategias de sobrevivencia de los grupos indígenas.
Mientras que la decisión de migración temporal o permanente puede ser explicada o inducida por la pobreza, se puede usar esta oportunidad para mejorar la educación y habilidades técnicas, o para desarrollar microempresas con fuertes vínculos a las economías de sus comunidades (artesanales o agrícolas). Por ejemplo, una gran proporción de empleadas domésticas provienen de grupos indígenas, especialmente jóvenes, quienes potencialmente podrían usar esta oportunidad para adquirir mayor educación.
El Estudio de la Universidad de Chile (2002) encontró que un 84% de los beneficiarios del FTAI percibían una muy fuerte emigración juvenil en sus comunidades, y que menos de un tercio de quienes respondieron percibían que el acceso al FTAI había frenado o revertido esta tendencia.
Un 40% de los hogares tenía una o varias personas fuera del área geográfica de la comunidad. Las personas que estaban fuera eran mayoritariamente hijos e hijas que se habían ido por trabajo (29%), por matrimonio (23%), y estudio (6%). El Estudio indagó sobre los motivos de la emigración juvenil, sobresaliendo la escasez de oportunidades de estudio y de trabajo en el ámbito productivo del campo, y la atracción que ejerce la ciudad. Es importante mencionar que la principal razón que se indica para no volver a sus comunidades de origen tiene que ver con la carencia de actividades laborales o productivas en las cuales desempeñarse.
El problema más serio que afecta a los migrantes urbanos de bajo nivel de calificación laboral es que no tienen un empleo fijo, mientras que al mismo tiempo pierden contacto con sus comunidades de origen. Así, pasan a desarrollar labores como trabajadores temporales y vendedores en las calles, tomando a su cargo los trabajos más frágiles y desconectándose de sus redes culturales.
En el ámbito urbano existen dos problemas que afectan a la población indígena que ha migrado. El primero es el capital humano, ya que la gran mayoría de ellos no cuenta con la formación técnica requerida para tener acceso a mejores oportunidades de empleo. De hecho, muchos trabajan como obreros de la construcción no calificados, en servicio doméstico, o como empleados en empresas de servicios. Algunos de ellos combinan trabajo como temporeros con otras actividades en el sector informal.
Un segundo problema es la discriminación en el mercado laboral. Esto se debe a los estereotipos que existen en un gran porcentaje de la población no indígena hacia personas de grupos étnicos nativos del país. Los resultados de las encuestas CASEN muestran evidencia de diferenciales de salarios por rama de actividad y por tipo de oficio.
El Cuadro 4.7 indica que la mayoría de los indígenas activos laboralmente se encuentran empleados en la agricultura, caza y silvicultura (28,6%), seguido del sector servicios (21%). Al comparar los ingresos promedio por ramas se observa que los ingresos de trabajadores indígenas corresponden en promedio a un 58% de lo que reciben los no indígenas, con un mínimo de 27% para las actividades no bien especificadas y un máximo de 89% para transporte y telecomunicaciones. Por tipo de oficio, el Cuadro 4.8 muestra que los profesionales indígenas ganan un 50% de lo que ganan los no indígenas, y que los trabajadores indígenas no calificados presentan el más alto de los porcentajes por oficio, con un 92%.

Cuadro 4.7: Población Ocupada e Ingresos por Rama de Actividad Económica


Rama
Ocupados (en %)
Ingresos Promedios ($ mes)
No Pertenece Etnia
Pertenece Etnia
No
Pertenece Etnia
Pertenece Etnia
Razón
Ingresos
Act. No bien Especificadas
0,3
0,2
465.788
124.608
0,27
Agric., Caza y Silvicultura
13,8
28,6
231.838
119.159
0,51
Explotación Minas y Canteras
1,6
0,9
505.662
403.731
0,80
Ind. Manufacturera
13,6
13,6
314.113
204.080
0,65
Electricidad, Agua y Gas
0,9
0,3
343.841
245.644
0,71
Construcción
8,0
8,8
257.044
183.013
0,71
Comercio
18,9
17,7
276.361
176.407
0,64
Transporte y Comunicaciones
7,4
6,1
314.832
280.536
0,89
Servicios Financieros
7,5
2,8
580.935
239.772
0,41
Serv Comunales y Sociales
28,1
21,1
267.317
171.833
0,64
Total
100,0
100,0
302.636
175.210
0,58

Fuente: Encuesta CASEN 2000.

Cuadro 4.8: Ingresos del Trabajo por Oficio ($ por mes)

Oficio
No Pertenece Etnia
Pertenece
Etnia
Razón Ingresos
FF.AA
285.023
254.608
0,89
M. Poder Ejecutivo
878.920
483.660
0,55
Profesionales
801.945
403.150
0,50
Técnicos y Prof. Nivel Medio
382.371
250.522
0,66
Emp. Oficina
220.932
192.108
0,87
Vendedores Comercio
173.455
150.256
0,87
Agricultores y Trab. Calificado
164.414
111.183
0,67
Oficiales, Operarios y Artesanos
200.502
181.938
0,91
Operadores y Montadores
222.521
174.992
0,79
Trab. No Calificados
118.126
108.365
0,92
Total
302.636
175.210
0,58

Fuente: Encuesta CASEN 2000

Ayuda Técnica y Apoyos a Pequeños Agricultores Indígenas
A través del Fondo de Desarrollo, la CONADI entrega créditos, subsidios monetarios, asistencia técnica y entrenamiento a microempresarios. En la práctica, y como una manera de mejorar la coordinación entre programas, la mayoría de las actividades han sido focalizadas en los beneficiarios del FTAI. El estudio de la Universidad de Chile (2002) encontró que entre 1995 y el 2002 aumentó en un 44% el porcentaje de usuarios de estos servicios; sin embargo, más de la mitad de los hogares de beneficiarios siguen existiendo siguen sin asistencia técnica. No obstante, el estudio no recogió aspectos relacionados con la calidad e intensidad del apoyo entregado. En este sentido, se requiere de un mayor estudio para analizar cuál es el impacto real que logra este mayor apoyo técnico.
También aumentó (en un 39%) el porcentaje de usuarios que recibía apoyos; sin embargo, la fuente predominante de apoyo era el INDAP a través de sus programas de ayuda a pequeños agricultores de origen indígena. Un problema con este tipo de apoyo es que, debido a los criterios de elegibilidad de este programa, los mapuches más pobres no son elegibles para participar. A su vez, dado que el programa opera de manera descentralizada a través de proveedores del sector privado, ellos no tienen incentivos ni experiencia para trabajar con comunidades indígenas, quienes requieren una atención especial debido a consideraciones culturales.
Salud
Se deben identificar instrumentos que sean efectivos para enfrentar los requerimientos de salud más prioritarios entre los indígenas. Estos incluyen medidas de salud pública como campañas de vacunación, control de vectores, promoción de salud,– y mejoramientos en los servicios de salud, de manera de mejorar acceso a cuidado básico, construir, reparar y llevar a estándares las postas y estaciones de salud, y entrenar al personal para atender necesidades específicas de la población. Los programas se pueden adaptar a las características de los indígenas que los diferencian del resto de la población. Esto implica tomar medidas que hagan culturalmente sensible y socialmente aceptada la modalidad de atención de los servicios de salud, y que se asignen recursos hacia enfermedades o condiciones prevalentes entre la población indígena.
Estos programas requieren de participación y comprensión de las comunidades donde serán ejecutados. De otra manera, sin tomar en cuenta las necesidades de la población que los proyectos deben satisfacer, éstos pueden ser no efectivos. Es importante que las prácticas médicas de las comunidades indígenas sean respetadas, porque son parte de la cultura y práctica de las comunidades indígenas y en varios casos son efectivas.
III. Ingresos no- Agrícolas

Las comunidades rurales encuentran importantes dificultades para desarrollar la actividad agrícola, y a raíz de esto, para generar empleos. Por ello es importante poner la vista en los empleos no agrícolas para las personas del mundo rural.
Los empleos no agrícolas son aquellas actividades desarrolladas por los hogares rurales en áreas económicas distintas al empleo en su propia explotación agrícola o como asalariado en otras explotaciones agropecuarias. Abarcan diversas actividades manufactureras que incluyen a la agroindustria y a los servicios de distinto tipo, incluido el comercio.
Estos empleos no agrícolas constituyen para algunos hogares un mecanismo de superación de pobreza que la actividad agrícola pura no ofrece. Permiten también estabilizar los ingresos, compensando la estacionalidad de la producción y del empleo agrícola; al diversificar las fuentes de ingreso, reducen los efectos de los riesgos inherentes a la agricultura; y estimulan la modernización de la agricultura, al proporcionar los enlaces con la industria, el comercio y otros servicios.
El énfasis en los empleos no agrícolas es una política posible, pero la importancia relativa de éstos como fuente de empleo o como fuente de ingresos está fuertemente condicionada, en primer lugar, por las potencialidades del desarrollo de la propia agricultura, dando lugar a tres tipos de configuraciones espaciales.
Además de las diferencias relativas a las potencialidades agropecuarias de la zona, se agregan las existentes entre hogares al interior de cada zona:
El BID, la FAO y la CEPAL han propuesto lo siguiente para promover el desarrollo del empleo rural no agrícola en América Latina:
TEMA 5: Integración Internacional[11]
El presente capítulo se refiere a la relación que existe entre la globalización y sus desafíos e impactos para los pueblos indígenas. ¿Cuáles son las ganancias y pérdidas al respecto en términos económicos y culturales? ¿Hay un “riesgo” concreto que pueda estar afectando a los pueblos indígenas; y si es así, cuáles serían las políticas que se podrían implementar para disminuir dicho riesgo? ¿Cuál sería el rol de las empresas multinacionales? ¿Cómo poder ayudar a compensar el “costo” económico adicional que implica ser indígena en el mundo moderno? ¿Qué se ha hecho al respecto en los acuerdos comerciales ya firmados, y qué se podría hacer en el futuro?
I. Un Proceso Ineludible

La globalización no es un fenómeno nuevo, y a estas alturas es ineludible. Pretender que la solución para evitar los efectos negativos de la globalización sea no incorporar al país en la economía mundial y su competitividad resulta completamente inviable, porque produciría efectos perversos desde el punto de vista económico y cultural, y carece de realismo considerando las opciones de desarrollo por las que ha optado Chile. Por otra parte, el ritmo de incorporación de las comunidades indígenas a los cambios tecnológicos y económicos que se están desarrollando en el mundo de hoy es, por una cuestión cultural, más lento que para el resto de los chilenos. Hay dificultades especiales de comunicación, de acceso, de facilidad de inserción e incluso de valoración de las diferentes opciones.
Las ventajas de la globalización no han tocado a las comunidades indígenas de la misma manera que al resto del país. Para entender por qué sucede esto es necesario hacer un diagnóstico y entender las características de los mercados indígenas locales:
En suma, desde el punto de vista agregado, una mayor integración económica y especialización, acceso a nueva tecnología, multiplicación de los mercados, etc., conlleva una mayor eficiencia y un mayor crecimiento económico. Ahora bien, las comunidades indígenas por diversas razones no están participando adecuadamente de este fenómeno, y temen (por desconocimiento o falta de preparación) la imposición de un modelo económico de mercado que esté en contraposición con su sistema económico tradicional.
Esto se traduce en que el proceso de incorporación y de asimilación de dichas comunidades a los cambios que se están llevando a cabo en el mundo moderno sea muchísimo más lento.
Si bien hay perdedores en la globalización, a la vez hay suficientes ventajas que considerar. La existencia de perdedores no es suficiente argumento para tratar de resistirse a estos cambios, sencillamente porque son inevitables, pero sí nos obliga a pensar qué se puede hacer para disminuir dichos riesgos. Chile necesita desarrollar políticas para aprovechar estos cambios globales, logrando transformarse en una economía adaptable.
Una economía abierta que asume en plenitud la globalización logra un desarrollo dinámico, y éste genera recursos que hacen posible el desarrollo de políticas sociales para acomodar la situación de los grupos que se perjudican con los cambios, y particularmente ayudar a grupos marginados a modernizarse y enfrentar con éxito las nuevas situaciones. En este sentido, el mérito de las políticas de apertura hay que considerarlo en conjunto con el de las políticas sociales que la hacen posible.

II. Acuerdos Económicos Firmados por Chile

Además de reducir las barreras comerciales, los acuerdos internacionales ayudan a regular la globalización, ofreciendo –entre otras cosas-- un sistema de solución de controversias que contempla un panel de expertos internacionales donde recurrir en caso de conflictos.[12] Sin acuerdos comerciales tampoco existiría una regulación comercial internacional para dar cierta certeza jurídica a las relaciones comerciales entre países.
Chile ha firmado una serie de acuerdos económicos que contemplan diversos niveles de integración. Los más intensos desde el punto de vista de la integración son los firmados con la UE, EE.UU., México y Canadá.
Los acuerdos económicos no se refieren al tema del desarrollo indígena y a medidas de tratamiento especial para estas etnias. Se concentran en los mercados de bienes y de servicios y en protecciones generales a las economías de los países menos desarrollados. La relación más directa con el mundo indígena es en el tratamiento de la agricultura tradicional y del tema ambiental, debido a la intensa relación que hay entre las comunidades indígenas y su hábitat. El acuerdo con EE.UU., por ejemplo, al establecer el fin de la banda del trigo en 12 años, fuerza a pensar en la forma de apoyar a numerosos pequeños y micro agricultores indígenas que hoy subsisten en base a este cultivo.

III. Oportunidades y Precauciones
La globalización es un fenómeno que puede representar interesantes oportunidades para los grupos indígenas:
Sin embargo, la globalización es también un proceso acelerado que obliga a tomar algunas precauciones:

[1] Este Capítulo está basado parcialmente en el trabajo encargado al Sr. Rodrigo Valenzuela, Antropólogo, y en la discusión del Grupo de Trabajo de Desarrollo Económico y Social en torno a este tema. El texto completo de su trabajo y la trascripción de la discusión grupal están disponibles en la Secretaría Ejecutiva de la CVHNT.
[2] Los datos presentados en este capítulo se obtuvieron de la Encuesta Casen de Mideplan y del INE a través de su página en Internet (www.ine.cl).
[3] La variación experimentada en las cifras absolutas de población para algunos pueblos considerados, tanto en la CASEN 1996 como 2000, requiere de un chequeo en profundidad, en particular el incremento de la población Aymara y Kawashkar. La encuesta CASEN no es específica para pueblos indígenas, por lo que la baja representatividad de ellos en algunas comunas puede hacer dudar de la confiabilidad de los datos. Con todo, es la mejor información que está disponible, y las conclusiones generales que acá se presentan se asumen con un rango apropiado de validez.
[4] Informe de Ejecución Presupuestaria 2do Sem 2003 (DIPRES)
[5] “Evaluación en profundidad del Fondo de Tierras y Aguas Indígena” (2002). Se presenta un resumen preparado por el Sr. Cristian Aedo, Economista, en base al original encargado al Departamento de Ingeniería Industrial de la Universidad de Chile
[6] Este Capítulo está basado parcialmente en el trabajo encargado al Sr. Rodrigo Valenzuela, antropólogo, y en la discusión del Grupo de Trabajo de Desarrollo Económico y Social en torno a este tema. El texto completo de su trabajo y la trascripción de la discusión grupal están disponibles en la Secretaría Ejecutiva de la CVHNT.
[7] Durante agosto de 2003, el Programa Orígenes (BID-MIDEPLAN) está haciendo una licitación para un estudio que proponga soluciones en esta línea.
[8] Este Capítulo está basado parcialmente en el trabajo encargado al Sr. Jaime Undurraga M., Abogado, y la discusión del Grupo de trabajo de Desarrollo Económico y Social en torno a este tema. El texto completo de su trabajo y la trascripción de la discusión grupal están disponibles en la Secretaría Ejecutiva de la CVHNT. Para la reunión se contó además con la valiosa participación de Jorge López (Gerente General de Forestal Millalemu) y Luis Peñafiel (Cluster Forestal Araucanía).
[9] Este Capítulo está basado fundamentalmente en el trabajo encargado al Sr. Cristián Aedo, Economista. El texto completo de su trabajo está disponible en la Secretaría Ejecutiva de la CVHNT.
[10] Es decir, el porcentaje de analfabetos en la población indígena es el doble que en la población no indígena.
[11] Este Capítulo está parcialmente basado en e trabajo encargado a Victoria Hurtado L., Abogado; y la discusión del Grupo de Trabajo de Desarrollo Económico y Social en torno a este tema. El texto completo de su trabajo y la trascripción de la discusión grupal están disponibles en la Secretaría Ejecutiva de la CVHNT.
[12] Casos como el de las uvas envenenadas, o la acusación de dumping a los salmones, hubiesen tenido un trato mucho más favorable para Chile si el TLC hubiese estado firmado con EE.UU., y hubiésemos podido utilizar el sistema de paneles preestablecidos en dicho acuerdo.