Introducción
El
objetivo general de este grupo de trabajo es proponer una serie de medidas que
contribuyan a mejorar la habilidad de los pueblos indígenas y sus
comunidades para participar del desarrollo económico y social del
país, asumiendo la diversidad existente entre ellos mismos, respetando su
cultura, reconociendo el derecho de cada uno a avanzar sobre su particular
visión de desarrollo y el deber de respetar la libertad y derechos de
otros.
Alcance
Si
bien este trabajo involucra a todos los pueblos originarios de Chile, este
informe está primordialmente enfocado en la realidad del pueblo Mapuche
que vive en la ruralidad, y que conforma un porcentaje importante de la
población del país.
- Respecto
a los restantes pueblos indígenas, este grupo de trabajo pone a
disposición de los grupos de trabajo territoriales (urbano,
indígenas del norte, Rapa Nui y Mapuche) los avances y propuestas
resultantes de su trabajo, y recogerá las propuestas y sugerencias que
éstos puedan hacer en torno a las materias de competencia del grupo de
trabajo Desarrollo Económico y Social
- El
tema relativo a los indígenas urbanos se trata excepcionalmente dentro
del fenómeno de la migración. Este grupo de trabajo, en cualquier
caso, analizará la pertinencia de considerar e integrar a su propia
reflexión, las propuestas que resulten del trabajo del grupo de trabajo
Indígenas Urbanos.
Asimismo,
este grupo considera necesario dar cuenta de la verdad histórica en
cuanto al desarrollo económico de los pueblos indígenas, en
especial respecto del tratamiento que ellos han recibido desde el Estado en
materia económica. Este análisis debiera proporcionar elementos
históricos que permitan entender la realidad económica y social de
los pueblos indígenas en la actualidad. En adición, debería
orientarse a intentar derribar los mitos, estereotipos y prejuicios existentes
en relación al por qué de la situación de marginalidad y
pobreza actual de los pueblos indígenas. Sin embargo, se ha considerado
más apropiado que esta tarea se incorpore en el informe del grupo de
análisis histórico, que debe contener todas las dimensiones de la
historia de los pueblos indígenas, incluida la dimensión
económica. El trabajo del presente grupo se ha guiado bajo la
noción del Nuevo Trato que se busca establecer entre el mundo
indígena y no indígena; de ahí su carácter
propositivo.
Finalmente,
debido a la amplia definición de desarrollo económico y social,
esta subcomisión se ha centrado en los aspectos productivos y de
generación de ingresos. Dentro de estos últimos, el grupo de
trabajo ha dado énfasis en aquellos factores que distinguen el desarrollo
indígena del desarrollo de campesinos rurales no
indígenas.
Contexto
El
informe final de esta subcomisión considera aquellos acuerdos y
recomendaciones de comisiones anteriores (Mideplan mayo 1999 y mayo 2000); la
experiencia de cada uno de los miembros y el aporte específico de
expertos en los temas solicitados por la comisión.
La subcomisión se limita a informar y
sugerir a la Comisión un conjunto de propuestas, no necesariamente
consensuadas, para incorporarlas a la discusión final.
Estructura
del Informe y sesiones de trabajo
El
presente trabajo se basa en el desarrollo de cinco temas que la
subcomisión identificó como centrales para abordar el tema
indígena. Cada tema constituye un capítulo del informe
final:
- Desarrollo
indígena y
territorio: Los
pueblos indígenas sólo pueden comprenderse integralmente cuando
son analizados en su entorno territorial. Por esto, aquí se pretende
formular una política que no se reduce a una comunidad indígena
en particular o a un predio familiar. Este hecho fue reconocido por la ley
19.253 en el concepto de Áreas de Desarrollo Indígena (ADI), y
está presente en las demandas indígenas en relación a
recursos naturales distintos del suelo (ambiente, aguas, riberas, etc.). Del
mismo persisten reclamaciones de las organizaciones indígenas sobre su
real participación en el diseño de un modelo de gestión y
administración de las ADI.
- Coordinación
intersectorial: La
diversidad étnica de los pueblos indígenas requiere que las
políticas sectoriales consideren sus particularidades, ya sea en la
promoción de la lengua indígena, la producción
agrícola, el reconocimiento de un saber propio en el ámbito de la
salud y, recientemente, en los diseños de las viviendas básicas.
Adicionalmente, se han incrementado progresivamente las coberturas en subsidios
a la educación, vivienda y acceso a la salud. En estas prestaciones del
Estado, y en otras similares, aún está pendiente una
gestión intersectorial unificada de las políticas públicas,
que se haga cargo más explícitamente de las responsabilidades y
atribuciones de la CONADI, las comunidades en la gestión de las ADI y de
los municipios.
- Actividades
económicas
dominantes: Las
propuestas de desarrollo han tendido a subestimar la importancia y el potencial
de la relación entre las industrias económicas predominantes en
un determinado lugar y su vecindad. Si bien este hecho es fuente de conflicto,
debido a que generalmente las comunidades se sienten excluidas de los beneficios
de actividades económicas intensivas en capital y tecnologías,
también puede ser una oportunidad para acercar posiciones, en la medida
que se desarrollen adecuadas estrategias de educación,
capacitación, negociación y participación. En esto hay
experiencias interesantes en Chile para evaluar, sistematizar y
potenciar.
-
Educación, capacitación y generación de
ingresos: Gran parte
de los recursos monetarios de una familia indígena proviene de ingresos
obtenidos fuera del predio, ya sea en forma de subsidios estatales, trabajos
asalariados temporales o remesas enviadas por familiares que migran temporal o
permanentemente (trabajadoras de casas particulares, empleados-técnicos,
servicios públicos, microempresarios, etc.). En este ámbito caben
políticas de reconocimiento y análisis de las fuentes de ingresos,
y fundamentalmente una política educacional y de capacitación
acorde a los intereses y potencialidades económicas de las familias
indígenas.
- Inserción
internacional: Un
factor relevante a considerar es cómo los pueblos indígenas se
benefician o perjudican de la inevitable y progresiva inserción
económica y cultural de Chile en el mundo global. En particular, surge la
inquietud de cómo deben capacitarse estos pueblos para enfrentar
adecuadamente estos procesos. La competitividad y la asociatividad en el
ámbito indígena son temas que en el espacio internacional van
acompañados del respeto y la valorización de su identidad. Este
es un campo todavía poco explorado, aunque relativamente fuerte en el
entorno de la cooperación internacional, que tiene redes institucionales
y de financiamientos perfectamente aprovechables en estrategias productivas de
inserción internacional.
TEMA
1 : Desarrollo Indígena y
Territorio
I.
Estadísticas demográficas y socioeconómicas de los Pueblos
Indígenas de Chile[2]
Con
el fin de lograr un acercamiento a la problemática indígena en el
país se realizará una descripción de su situación
actual, tanto en términos demográficos como
socioeconómicos.
Una
primera aproximación se puede establecer a través del Censo de
Población realizado el año 2002. Algunos de los resultados
expuestos se presentan a continuación.
Tabla
1.1: Población
en Chile según pertenencia étnica y regiones
| |
Censo
2002 |
| Región |
Nº |
%
Regional1 |
%
País2 |
| I |
48.665 |
11,5% |
7,0% |
| II |
22.808 |
4,7% |
3,3% |
| III |
7.407 |
2,9% |
1,1% |
| IV |
5.177 |
0,9% |
0,7% |
| V |
18.708 |
1,2% |
2,7% |
| VI |
9.958 |
1,3% |
1,4% |
| VII |
8.157 |
0,9% |
1,2% |
| VIII |
54.078 |
2,9% |
7,8% |
| IX |
204.195 |
23,5% |
29,5% |
| X |
101.733 |
9,5% |
14,7% |
| XI |
8.063 |
9,0% |
1,2% |
| XII |
9.544 |
6,5% |
1,4% |
| RM |
191.362 |
3,2% |
27,6% |
| Otro3 |
2.337 |
3,6% |
0,3% |
| Total |
692.192 |
4,6% |
100,0% |
Fuente:
INE
1
Proporción de
indígenas en el total de habitantes de cada región.
2
Indígenas de cada región como proporción de la
población indígena en el
país.
3
Reside en el extranjero
o se ignora lugar de residencia
La
información censal señala que un 4,6% de la población
pertenece a alguna etnia originaria, dato que coincide con la información
proporcionada por la Encuesta CASEN aplicada el año 2000 (4.4% de
personas pertenecientes a etnias originarias).
También
destaca que las regiones VIII, IX y X concentran la mayoría de la
población indígena del país (52,2%) y que la región
metropolitana cuente con más de un cuarto de la población
indígena.
Tabla
1.2: Composición de la
población indígena por grupo
étnico
|
Grupo
étnico |
2002 |
| Nº |
% |
| Mapuche |
604.349 |
87,3% |
| Aymará |
48.501 |
7,0% |
| Atacameños |
21.015 |
3,0% |
| Quechua |
6.175 |
0,9% |
| Rapa
Nui |
4.647 |
0,7% |
| Colla |
3.198 |
0,5% |
| Alacalufe |
2.622 |
0,4% |
| Yámana |
1.685 |
0,2% |
| Total |
692.192 |
100% |
Fuente:
INE
1
Número de
indígenas según grupo étnico.
2
Indígenas de cada etnia como proporción de la población
indígena en el país.
Respecto
a la conformación de los grupos étnicos en el país. El
Censo 2002 confirma la alta proporción de Mapuches en el país
(87.3%). Estos junto a los Aymará suman un 94.3% de la población
indígena de Chile.
Las
encuestas CASEN realizadas por Mideplan presentan información de
interés respecto a la actual situación económica y social
de los pueblos indígenas. Un aspecto relevante de conocer es la
proporción de indígenas que viven en situación de pobreza:
según este instrumento, en el año 2000 correspondía al
32.3% de la población indígena, cifra 3,3 puntos porcentuales
menor que en 1996. Es interesante destacar que esta disminución de la
pobreza indígena es mayor que la ocurrida en igual período en la
población no indígena, donde la pobreza disminuyó
sólo en 2,6 puntos. A pesar de este progreso relativo, no debe pasarse
por alto que la incidencia de pobreza es un 60% superior entre la
población indígena que entre la no indígena (32.3% vs.
20.1%).
Figura
1.1: Evolución
1996-2000 de niveles de Pobreza (País)
Fuente:
CASEN 1996-2000 (MIDEPLAN)
La
Figura 1.2 ilustra el cambio en los niveles de la pobreza en las regiones con
mayor proporción de población indígena. Estos datos indican
al menos tres aspectos significativos:
- Tres
de las cuatro regiones presentan resultados muy satisfactorios en la
reducción de la pobreza indígena. Desgraciadamente, las regiones
que concentran mayor población indígena, aumentaron la
proporción de indígenas pobres en el período
1996-2000.
- Todas
las regiones, excepto la IX, presentan mayores avances para los indígenas
pobres que los no-indígenas. Incluso en la RM, donde todos los pobres
aumentaron, los indígenas pobres aumentan menos que los
no-indígenas.
- En
la IX región, los indígenas pobres aumentaron mientras que los
pobres no-indígenas disminuyeron en casi cinco puntos porcentuales, pese
al esfuerzo focalizado de inversión en los indígenas
pobres.
Figura
1.2: Cambio 1996-2000
de niveles de Pobreza por Región
Fuente: CASEN
1996-2000
*Por
razones de confiabilidad estadística y representatividad, este cuadro
presenta sólo las regiones con más de 5% población
indígena, ordenadas de mayor a menor, que en total representan el 90% de
dicha población en el país.
El
hecho más relevante radica en la diferencia de resultados en la
reducción de la pobreza indígena en las regiones VIII y IX. Ambas
regiones comparten un ambiente geográfico y social similar, por lo que
resulta sorprendente la diferencia en el impacto en la reducción de
pobreza indígena (en la Región del Bío Bío
disminuyen en un 20,6% mientras en la Región de la Araucanía
aumentan en 0,5%). Posibles explicaciones para este hecho pueden ser: (a) una
mayor proporción de inversión industrial en la VIII región,
fundamentalmente en proyectos de forestales no silvícola (plantas de
celulosa, aserraderos, industria maderera, consultoría y asesoría
técnica, etc.) y de generación eléctrica; (b) una excesiva
focalización de la inversión indígena en tierras para la IX
región; y (c) una mayor proporción de población
indígena rural en la región de la Araucanía, y en la
ruralidad los resultados económicos son muy inferiores, independiente de
la condición étnica de las personas.
I.
La Política de Tierras y Aguas
La
inversión pública en beneficio de los pueblos indígenas en
los últimos doce años constituye el esfuerzo más importante
(cuantitativo y cualitativo) en mucho tiempo respecto a este tema. La
mayoría de los recursos asignados han sido destinados a la compra de
tierras y una parte menor hacia programas sociales propiamente tales. Ejemplo de
ello es que para el año 2003, CONADI cuenta con un presupuesto nacional
de 19.300 millones de pesos, de los cuales 14.500 millones (75%) fueron
destinados al Fondo de Tierras y Aguas Indígenas, 2.613 millones (13,5%)
para la administración, reservando sólo un 11,5% para otros
fines.
El
FTAI fue implementado en 1994 como una respuesta del Estado frente a la
reivindicación de tierras que demandan los pueblos originarios del
país. Para el análisis de esta política se debe considerar
que ella contiene dos elementos centrales: uno simbólico y otro
económico-productivo.
El
FTAI representa un importante componente simbólico, dada la centralidad
que tiene la tierra y el agua para los pueblos indígenas como parte de un
concepto territorial propio, que involucra el equilibrio entre sus componentes.
Al restituir estos recursos, el Fondo ha ayudado a los indígenas a
sentirse validados y legitimados como
pueblo.
Así se
constata en la evaluación del FTAI (DII Universidad de Chile 2002, ver
sección siguiente) donde se señala que esta percepción de
legitimación es un resultado simbólicamente importante del fondo.
Este estudio también señala lo valioso que resulta para los
beneficiarios la existencia de una entidad pública destinada a resolver
los problemas de la población indígena.
Respecto
al elemento económico-productivo, múltiples experiencias y
evaluaciones comprueban la baja efectividad de los mecanismos de compra de
tierras para aumentar la generación de ingresos, incluso bajo esquemas de
apoyo técnico y de infraestructura adecuados. Respaldan esta
afirmación la evaluación del FTAI ya señalada; el estudio
BID que influye en el marco estratégico del programa ORÍGENES
(Quiroz, 2000) y las experiencias de Chile de la década del ‘60
recogidas en el documento Grupo de Trabajo Verdad Histórica (CVHNT
2002).
Por
su parte, la experiencia de entrega en administración de áreas
silvestres protegidas (ASP) ha presentado resultados mixtos: por un lado
constituyen una gran oportunidad para que las comunidades indígenas
desarrollen y preserven sus costumbres en un medio natural adecuado y protegido;
sin embargo, a veces resulta difícil resguardar los principios de
conservación que CONAF tiene como mandato, porque algunas veces no
coinciden con los intereses de los pueblos originarios.
La cuestión de las tierras hoy constituye
un nudo de conflicto al que tanto el Estado como los Pueblos Indígenas
quieren dar solución. Aunque los actores involucrados coinciden en que se
trata de una deuda histórica que tiene el país con las etnias
originarias, se han generado tensiones debido a que las demandas y respuestas se
han canalizado de un modo poco adecuado.
Por
un lado, el Estado tiene que comprender que la reparación de esta deuda
histórica debe ser acordada con las etnias nativas en atención a
un “compromiso” tomado, y no a un “beneficio” que se les
entrega. Y al mismo tiempo, el FTAI debe definir sus fronteras temporales y de
acción.
Por
otro lado, los pueblos indígenas deben reconocer que existen limitaciones
para cumplir con todas las demandas expresadas en los últimos
años. De hecho, desde 1990 a la fecha, las demandas indígenas en
el país se han incrementado hasta sobrepasar la capacidad de respuesta de
las instituciones respectivas, aún en el contexto actual, con una ley que
busca resolver los apremios que afectan a los pueblos indígenas.
Asimismo, el uso de la violencia como herramienta de presión para sus
reivindicaciones por parte de grupos indígenas muy minoritarios ha
deteriorado la convivencia en la IX Región, y ha contribuido a ahuyentar
la inversión privada.
I.
Síntesis de la evaluación del Fondo de Tierras y Aguas
Indígena (FTAI)[5]
A
continuación se presenta una síntesis de la evaluación del
FTAI realizada por el Departamento de Ingeniería Industrial de la
Universidad de Chile. Esta puede ser una interesante herramienta en la
comprensión de las políticas de tierras y en la búsqueda de
soluciones posibles para los problemas que la involucran.
Este
fondo fue implementado en 1994 como una respuesta del Estado frente a la
reivindicación de tierras que demandan los pueblos originarios del
país, especialmente la del pueblo Mapuche que habita las zonas rurales de
las regiones VIII, IX y X. El fondo tiene siete componentes:
- Regularización
de títulos de tierra
- Subsidio
para la compra de tierras
- Compra
de predios en conflicto
- Traspaso
de predios fiscales
- Subsidio
para la compra de derechos de agua
- Saneamiento
de derechos de agua
- Subsidio
para obras de
riego.
De
la transcripción casi literal de los objetivos del fondo se podría
concluir que éste es solamente un mecanismo dedicado a financiar la
compra o regularización de tierras y derechos de aguas para los
indígenas; por ende, perseguiría exclusivamente fines de
asignación de tierras, e indirectamente el mejoramiento de las
condiciones de vida de la población indígena. Pero existen
visiones contrapuestas reflejadas en la política de la propia CONADI. En
un principio el énfasis del traspaso de tierras fue
“territorial” y pretendió cumplir un fin de devolución
y reparación del territorio original. Luego tuvo un acento
“productivo”, privilegiando el traspaso de tierras productivas para
mejorar la condición socioeconómica de sus habitantes. Finalmente
se volvió al concepto “territorial”, aunque no se advierte
consenso con esta visión.
El
fondo, además, ha actuado en un sentido doble, como un “mecanismo
reparatorio” que permite la ampliación de las tierras y los
derechos de aguas y como un “mecanismo financiero” para hacer
operativos los arbitrajes y resoluciones jurídicas referidas a tierras y
aguas indígenas.
En
la puesta en marcha de las acciones del FTAI, algunos de sus componentes han
generado conductas monopólicas por parte de los propietarios de predios y
derechos de aguas, e incentivos para la colusión entre beneficiarios,
comprador y vendedor, lo que indica que existe una deficiencia en su
diseño.
La
percepción de los beneficiarios del FTAI -en el norte y el sur, y en los
distintos componentes- es que los resultados económicos productivos
obtenidos son mas bien escasos. La principal causa indicada es que el agua y la
tierra son un aporte, pero para poder utilizarlas y potenciar su valor
productivo, es necesario contar con otros apoyos, como fertilizantes,
asesoría técnica, recursos para invertir en la tierra, vivienda u
otros con los que no han contado. De esta forma, junto con solucionar un
problema, el FTAI está generando nuevas expectativas y abriendo nuevas
demandas, que al parecer no está en condiciones de asumir o no ha
considerado asumir.
El
estudio señala que los beneficiarios del FTAI visualizan limitados
cambios en su calidad de vida, al menos en el corto plazo. Una minoría
percibe un efecto positivo, incluyendo ingresos, vivienda, educación y
oportunidades para los jóvenes. Apenas entre el 8% y el 10% de los
beneficiarios ven una mejora en su acceso a programas de gobierno y al municipio
gracias al FTAI.
En
cuanto a los
aspectos
cuantitativos o impactos
económico-productivos,
el estudio observó que los incrementos de ingresos generados en promedio
por familia, según el costo total del programa (relación
beneficio/costo), arroja un resultado de baja eficiencia.
Se
puede afirmar que el FTAI no ha tenido un efecto sobre la necesaria
reconversión del sector, reduciéndose los beneficios a
“hacer un poco más de lo mismo”, y consecuentemente no es
dable esperar que existan aumentos de productividad ($/há) fruto de las
acciones del FTAI. A modo de conclusión se puede decir que el Fondo no ha
tenido un impacto relevante a nivel de resultados intermedios. Por el momento
sólo se puede aspirar a mejoras derivadas de una mayor cantidad de
hectáreas bajo explotación que tienen en la actualidad los
participantes del Fondo.
Los
costos del FTAI para el periodo 1994–2000 ascienden a $103.239,8 millones,
incluyendo costos financieros y no financieros. Los ingresos incrementales
promedio por familia alcanzan los $ 791.670 brutos, descontada una
proporción de costos promedio equivalente al 73% que incluye mano de obra
familiar (en una proporción del orden del 47,4% promedio del total de los
costos), lo que arroja un ingreso neto promedio de $
213.751anuales.
Habiéndose
atendido un universo de 40.819 familias se generó un beneficio neto
acumulado de $(millones) 8.725,1. La relación beneficio/costo arroja un
valor de 0,084 pesos generados por peso invertido.
Dada
la recurrencia de los ingresos, el estudio determinó el valor presente
neto de la inversión del FTAI para 10, 15, 20, 30 y 45 años,
utilizando una tasa del 10%. Para todos los casos se constató que el VPN
es negativo pasando de $(M) -45.116.200,76 a los 10 años a $(M) –
15.623.459,72 a los 45 años.
Sin
embargo, y como ya se ha dicho, el impacto en la variable ingresos no constituye
el objetivo único o central del FTAI. Por otra parte, en este
cálculo no se consideraron beneficios sociales ni precios sombra, por lo
que el resultado se encuentra subvalorado, aunque aún así el
impacto de los beneficios del FTAI en los ingresos es muy modesto. Por
último, se debe tener presente también que los ingresos
incrementales pueden ser recurrentes, y mejorar el resultado de largo plazo.
A
modo de síntesis, se puede decir que si bien la medición del
impacto cualitativo muestra resultados positivos en el cumplimiento de los
objetivos de identidad cultural y reivindicación histórica de los
pueblos indígenas, los resultados en relación al incremento de
ingresos indica que los impactos son muy escasos.
Recomendaciones
En
cuanto a las principales recomendaciones, el estudio sugiere que los recursos
involucrados en el FTAI debieran ir decreciendo a medida que se resuelvan las
situaciones que dan origen a algunos beneficios, (como por ejemplo la compra de
tierras en conflicto), para lo cual se recomienda fijar un plazo, de acuerdo a
las decisiones estratégicas que debe asumir la CONADI. En particular, el
estudio recomienda:
- Mantener
y fortalecer la CONADI y el FTAI, arbitrando medios para afinar su estrategia y
mejorar su funcionamiento interno.
- Mejorar
los espacios de participación de los beneficiarios. Al respecto debe
hacerse participar efectivamente al Consejo de la CONADI en las decisiones
estratégicas centrales del FTAI.
- Crear
consejos consultivos zonales a nivel local, agrupando regiones con
representantes de las etnias respectivas, dándoles participación
en las decisiones de programación de los beneficios en cada
período, sin involucrarlos en la dirección y gestión de las
zonales, las que debe seguir a cargo del personal técnico debidamente
calificado.
El
estudio afirma que el FTAI no cuenta con propósitos u objetivos claros,
que sean reconocidos y compartidos por los distintos actores vinculados a su
acción. Esto hace que se demande y se exija a este programa cumplir con
diversos tipos de resultados. En este sentido recomienda:
- Redefinir
los objetivos asociados al FTAI y de algunos de sus componentes y consensuarlos
con la población indígena. Es necesario, en función del
objetivo o propósito que se plantee el FTAI, definir su alcance,
estableciendo etapas en su desarrollo de acuerdo a metas claras.
- Dividir
el FTAI en tres programas diferentes, que estarán asociados a distintos
propósitos, metas y resultados de impacto esperado.
En
cuanto al programa de
Derechos de Aguas se
recomienda:
- Determinar
la magnitud del problema a resolver y hacer un catastro de la población
beneficiaria potencial y del problema de agua que la afecta.
- Definir
la población que constituirá la cobertura programada del
beneficio;
- Establecer
un itinerario de
acción.
En
cuanto al programa
para obras de riego se recomienda
continuar su operación en forma similar a como está
diseñado en la actualidad, aunque se debe agregar un plan de trabajo que
permita definir metas evaluables en cinco años
Entrega
de Tierras
El
estudio demuestra que prácticamente no hay impacto económico ni
social asociado a la entrega de la tierra, aunque sí hay un importante
impacto cultural y político ligado a un sentimiento explícito de
reconocimiento y reparación. Lo anterior conduce a sostener la
legitimidad y vigencia del tema tierras en la política indígena
dirigida a la población indígena asentada en el sector rural.
En
el componente de
traspaso de tierras
fiscales se recomienda:
- Continuar
con los programas de regularización de las tierras y de traspaso de
tierras fiscales, estableciendo metas y planes anuales;
- Asociar
el impacto de este beneficio con la certeza jurídica que genera en los
beneficiarios y que los habilita para postular a otros programas de desarrollo
impulsados por la propia CONADI o por socios estratégicos en iniciativas
similares (FOSIS, INDAP,
CNR).
En
lo que respecta al
subsidio para la
compra de predios, el estudio sugiere
redefinirlo en toda su forma de operación, lo que implica:
- Establecer
una meta de tierras (número de hectáreas) a traspasar mediante
compra para un período determinado de años, lo que no obsta que
pasada determinada fase de ejecución se vuelvan a plantear nuevas metas y
se ajuste el programa a la nueva situación.
- Mejorar
los criterios que identifiquen a la población objetivo del programa, la
que nunca será la misma que el universo potencial de población
beneficiaria; ello obliga a perfeccionar los mecanismos de focalización y
selección de beneficiarios.
- Buscar
medidas que permitan controlar y mitigar la especulación que produce en
el mercado de tierras la presencia del poder comprador del Estado.
- Incorporar
a representantes del mundo indígena en el rediseño de este
beneficio. En este sentido, el estudio sugiere que profesionales y
técnicos calificados recomendados por los miembros del Consejo de la
CONADI formen parte del equipo profesional que rediseñe el FTAI y que
este Consejo constituya el canal de participación de los representantes
del mundo indígena.
- Asegurar
que los indígenas manejen información sobre normas, criterios,
procedimientos, resultados, además de importantes conceptos como precios
de hectáreas, consecuencias de comportamientos especulativos,
características sociales de los postulantes y otros. Al respecto, deben
revisarse y complementarse los instrumentos de divulgación, para llegar a
las comunidades y personas vía folletos, cartas o contactos
personales.
En
lo relativo a tierras
en conflicto el estudio recomienda:
- Fijar
un plazo legal prudente para acoger las demandas de reparación por
irregularidades en la propiedad de las tierras en relación a los
beneficios posibles de obtener, lo que no impide otras acciones en el
ámbito de la justicia ordinaria.
- Determinar
el universo de postulantes y establecer las condiciones para el ejercicio del
derecho a recibir reparación.
- Determinar,
por medio de estudios económicos del mercado de tierras en la zona, la
capacidad física y económica disponible para satisfacer la
demanda, evitando por todos los medios abrir aún más la
dinámica conflictiva y especulativa asociada a la compra de tierras por
razón de conflicto.
- Establecer
población objetivo, cobertura, metas y plazos con los antecedentes
anteriores.
- Indagar
otras alternativas de reparación a familias efectivamente perjudicadas
por procedimientos jurídicamente dudosos que pueden haber afectado sus
derechos a las tierras.
- Discutir
y consensuar todo lo señalado en los puntos precedentes con
representantes del mundo indígena afectado, tanto Consejeros de la
CONADI, como dirigentes de las comunidades y familias que están
postulando al beneficio.
- Poner
fecha de término a este componente del FTAI y sus beneficios, puesto que
se habría establecido con exactitud el universo de beneficiarios y
satisfecho sus demandas vía la asignación de tierras u otros
medios alternativos;
- No
aceptar que a través de medios de facto, tales como las ocupaciones, se
pretenda obligar al FTAI a otorgar tierras a grupos o comunidades que no
cumplan con los requisitos, en desmedro de otras comunidades que sí los
cumplen.
La
principal demanda de los beneficiarios del FTAI es que junto con el beneficio de
agua y tierra se les otorguen otros tipos de apoyo productivo que les permitan
mejorar su rol de productores en la economía agraria tradicional. Sin
embargo, el estudio constata que un incremento de la asistencia técnica
agrícola o crédito no derivará en mejorías
significativas en la producción agrícola, tanto por las
características estructurales de los productores estudiados (superficie y
calidad de la tierra, estructura productiva, etc.) como por las
características del mercado y los precios de mercado de los productos
agrícolas. Un cultivo adecuado de la tierra sólo mejorará
el autoconsumo familiar y, por lo tanto, para producir un mejoramiento en la
calidad de vida y en los ingresos, la asignación de tierra debe ir
acompañada, no sólo de asistencia técnica agrícola,
sino además, de políticas de desarrollo productivo y laboral
extraprediales.
A
modo de conclusión general, el estudio señala la necesidad de
diversificar las estrategias de desarrollo productivo. La salida que se propone
es implementar estrategias de generación de ingreso complementarias a la
actividad predial agrícola, como el turismo, los servicios, planes de
empleo o educación. Además es necesario apoyar a las familias para
capturar todas las oportunidades de desarrollo en los ámbitos
público y privado, orientándose a resolver problemas de acceso a
servicios básicos, vivienda, etc.
La
implementación de esta recomendación no puede realizarse por el
FTAI, ni siquiera con el apoyo del Fondo de Desarrollo de la CONADI, ya que
excede en mucho el ámbito de acción de ambos. Con la
participación coordinada de ambos, debe ser tarea asumida por otras
instituciones de Gobierno e instituciones privadas, como consecuencia de una
política global diseñada por la autoridad para enfrentar el
desarrollo indígena en forma integral.
IV.
Sobre el concepto territorial indígena
Un
importante aspecto en la discusión de las demandas indígenas
actuales se refiere al tema de la territorialidad indígena,
también expresado como la cuestión de la recuperación o
reconstrucción de los territorios indígenas. Es notorio que el
concepto de “territorio” ha llegado a ser un elemento central en los
planteamientos indígenas. Si bien el concepto en sí parece
encontrarse en un proceso de elaboración colectiva por parte de las
organizaciones, y seguramente puede presentar diferencias entre los distintos
pueblos, hay varios elementos comunes para una definición del concepto.
Por una parte, parece haber consenso en que hablar de “territorio”
indígena no es igual a hablar de “tierras indígenas”.
Es decir, territorio no es sólo tierra, ya que se entiende que
ésta se refiere básicamente al suelo. En segundo lugar, el
concepto de territorio incluye la totalidad de los recursos naturales existentes
en un espacio geográfico determinado, tanto superficiales, como del
subsuelo, e incluso aquellos asociados a espacios marinos o de borde costero.
Luego, además de los recursos naturales, también se incluye una
visión dinámica de las interrelaciones entre los seres vivos, los
recursos naturales, y las entidades sobrenaturales cuya presencia al interior de
los espacios territoriales juega un importante rol en la mantención y
reproducción de cada elemento dentro de este sistema. Por ejemplo, en el
caso mapuche existen “dueños” sobrenaturales de los recursos
naturales, y en consecuencia el uso que los seres humanos pueden hacer de tales
recursos depende fundamentalmente del cumplimiento de obligaciones morales que
ayudan a las personas y comunidades a mantener una adecuada relación con
tales “dueños”.
Como
se puede observar, esta complejidad en la visión del territorio implica
numerosas normas sociales, económicas y políticas, y en definitiva
un sistema de regulación y control, primeramente, sobre el acceso y los
usos posibles de los recursos naturales. Aunque actualmente es discutible la
plena vigencia de tal sistema normativo, especialmente al interior de las
comunidades indígenas, su valor simbólico resulta extremadamente
relevante desde el punto de vista de la mantención de su integridad y
supervivencia cultural, y probablemente se encuentra presente en gran medida en
el trasfondo de los conflictos ocurridos en el sur del país. En
adición, ha dado lugar a notables esfuerzos tendientes a la
reconstrucción de espacios territoriales, y particularmente de las
llamadas “identidades territoriales”. Estas últimas
podrían interpretarse como formas de organización
sociopolítica adoptadas en función de las características y
dinámicas que son propios de contextos territoriales determinados.
Así, por ejemplo, entre las organizaciones mapuches existe una
“Coordinación de Organizaciones e Identidades Territoriales
Mapuche”, que agrupa entre otras a las identidades territoriales Lafkenche
y Nagche.
En
la perspectiva de la protección de sus espacios territoriales, las
organizaciones indígenas consideran que no existe una clara
política de protección hacia los mismos. De hecho, la
legislación vigente en materia de aprovechamiento de los recursos
naturales, particularmente los códigos de aguas y de minería, la
Ley de pesca, y la propia Ley 19.253, carecen total o parcialmente de
cláusulas de protección a favor de las comunidades
indígenas, y por el contrario posibilitan por la vía de la figura
de la concesión el aprovechamiento privado de los recursos naturales,
aún en tierras indígenas como en el caso de la minería.
Más aún, algunos de estos cuerpos legales sujetan en el hecho los
posibles derechos indígenas a una interpretación favorable de la
ley, lo que arroja un panorama de mayor incertidumbre para las organizaciones
indígenas en un contexto nacional caracterizado por el apoyo a la
inversión privada.
Cabe
señalar que esta preocupación por la protección del
territorio y sus recursos naturales no es un resultado de las situaciones
más contingentes vividas en especial por el pueblo mapuche en los
últimos años. De hecho, el borrador de la ley indígena, en
gran parte resultante del Congreso de Pueblos Indígenas de 1991,
expresaba claramente la defensa y protección de los recursos naturales
del subsuelo, sobre las aguas, y específicamente “derechos de
concesión exclusivos para la exploración o explotación de
los recursos del subsuelo” (Toledo, 1996). Las reformas introducidas al
texto final de la ley eliminarían tal posibilidad de
protección.
TEMA
2 : Coordinación
Intersectorial
I.
Dualidad de Rol de la CONADI
En
estos años la CONADI se ha visto sobrepasada por las reivindicaciones
indígenas, y la oferta estatal no ha logrado cubrir la creciente demanda
existente en el país. La Corporación ha contado con recursos
escasos y cada vez se hace más evidente su inadecuada
estructuración territorial y funcional. Esto ha generado problemas de
competencia entre la Dirección Nacional, las Subdirecciones (Norte y Sur)
y el Consejo de la Corporación. Estas dificultades se visualizan
específicamente en las dualidades producidas entre lo corporativo y lo
representativo.
En
Chile no existe una instancia autónoma en que se manifiesten las
opiniones, demandas, propuestas y prioridades indígenas ante el Estado.
En la institucionalidad actual, la representación indígena y las
políticas gubernamentales frente a los asuntos indígenas se
confunden en un solo organigrama (CONADI). Bien podría plantearse la
necesidad de separar ambas funciones, reservando las tareas administrativas a
CONADI y las representativas a otra instancia, puramente indígena y
autónoma.
La
CONADI –identificada como la única institucionalidad pública
creada por ley para atender los asuntos indígenas en Chile- debe ser el
ámbito operacional para articular la participación. CONADI debe
atender la planificación estratégica y la participación,
además de ser la institución que garantice que el proceso de toma
de decisiones profundice la democracia. Debe tenerse presente que las entidades
nacionales e internacionales que brindan apoyo crediticio para el desarrollo de
los pueblos indígenas han omitido relacionar la participación con
la ampliación del espacio político de los sectores
populares.
Desde
su aprobación en 1993, la Ley Nº 19.253 generó fuertes
expectativas en el movimiento indígena. Los problemas acumulados hasta
1990 encontraron vías institucionales a partir de la ley indígena
y de la institucionalidad a la que dio origen. Sobre esta base se abordaron las
primeras soluciones. Sin embargo, todo indica que el
Acuerdo
de Nueva Imperial se
agotó conforme avanzó la década de los noventa, y al ritmo
que creció la expresión de demandas de los pueblos
indígenas. La agudización comenzó a partir de 1997, a
propósito de los conflictos emergentes en materia de megaproyectos
(hidroeléctricos y forestales, principalmente). La desconfianza del
movimiento indígena hacia los gobiernos se instaló desde entonces,
y ha sido evidente su duda frente a la voluntad del Ejecutivo en cuanto a
preservar, respaldar y dar continuidad a la tarea de hacer cumplir la ley
más allá de los actos administrativos inevitables y lo meramente
declarativo.
Esto
explica que hayan surgido los primeros síntomas de un “quiebre de
confianza”. No debe olvidarse la fuerte intervención
política que se ha ejercido sobre CONADI y hasta la remoción de
más de un director nacional. Los procedimientos no contemplaron un debate
de la crisis al interior del Consejo Nacional de la institución para
lograr consensos mínimos con los dirigentes indígenas, consejeros
y otros. Hoy CONADI aparece deslegitimada frente al movimiento indígena y
más de un dirigente ha expresado dudas de que ella pueda ser un actor
relevante.
II.
Áreas de Desarrollo Indígena
Es necesario hacer una evaluación
crítica del funcionamiento de las Áreas de Desarrollo
Indígena (ADI), entendiendo que es un instrumento de desarrollo definido
por ley y que es necesario salvar para efectos de corregir los eventuales
errores cometidos en su creación y en los intentos errados de
implementación.
Se deben considerar las conclusiones logradas en
la evaluación del FTAI realizada por la Universidad de Chile. Este
estudio señala que entre los principales problemas vinculados con la
gestión del programa destaca la escasa coordinación de este fondo
con la Unidad de Administración y Finanzas de CONADI, situación
que genera vacíos e inconsistencias de información especialmente
financiera-contable. De hecho, se advierte que el FTAI no coordina sus acciones
adecuadamente con el Fondo de Desarrollo Indígena (FDI).
Se debe potenciar el capital social y cultural
de las comunidades frente al desafío de buscar alternativas al
desarrollo. Por ejemplo, un ADI es decretada por MIDEPLAN a propuesta de CONADI.
Salvo el ADI del Lago Budi (IX región), en donde la unidad territorial se
representa en las estructuras tradicionales de las comunidades del sector, los
otros casos han sido decisiones mucho más verticales e inconsultas. No
debe olvidarse que el ADI Alto Bío-Bío (VIII región) se
decretó como tal en razón de la construcción de la central
hidroeléctrica Pangue (paso previo a Ralco) y que el ADI Atacama La
Grande (II región) excluyó sin argumentos conocidos hasta hoy a
todas las comunidades atacameñas ubicadas a lo largo del Río
Salado.
III.
Pertinencia de Políticas Públicas
No
basta que las políticas sociales destinadas al mundo indígena
tengan financiamiento y sean técnicamente “impecables”;
tienen que ser también pertinentes y apropiadas. Para lograrlo se
requiere contar con una mayor participación indígena en la
formulación y evaluación de dichas políticas.
Para
lograr una real legitimidad de las políticas frente al mundo
indígena y hacer efectiva la intersectorialidad en el Estado y el
Gobierno, se requiere potenciar no sólo la participación, sino
conseguir que cada política y cada decisión “esté
conectada y sea racional de acuerdo a la costumbre”.
En
razón de lo anterior, en las políticas sociales destinadas a
atender al mundo indígena, se percibe que ha existido más
descoordinación que coordinación intersectorial o
interinstitucional. Existen ejemplos específicos en la IX región
-en relación con los llamados “Diálogos Comunales
Mapuche”, por ejemplo-, donde aún habiéndose comprometido
planes de desarrollo, no se lograron metas de cumplimiento superiores al 25%. Se
advierte que la razón es la “incomunicación” entre los
ministerios y diversos servicios (INDAP, CONADI, FOSIS, etc.), algo tan evidente
como que en la actualidad el MINEDUC tiene un Programa de Educación
Intercultural Bilingüe y CONADI tiene otro sin relación con el
primero. Otro ejemplo: el llamado Proyecto Orígenes del BID, cuya
estructura y funcionamiento es autónomo a grado tal que algunos lo
conocen como la “CONADI paralela”
La
participación hasta ahora ha sido más una moda que una
práctica real. Si el Estado no define claramente cual es el programa que
orienta sus acciones, el modelo de participación que sustenta se vuelve
autista y tiende a girar sobre sí mismo.
Se
debe implementar una “política social moderna”, que a la vez
responda a las principales necesidades de los pueblo indígenas y genere
espacios de producción social que revelen las potencialidades de los
pueblos indígenas, y no sólo sus carencias. La política
pública debiera incentivar la “rearticulación” de
estos elementos para no verse en la necesidad de seguir asistiendo de manera
indefinida y con crecientes recursos a las demandas indígenas. La
institucionalidad pública y los instrumentos de desarrollo
indígena contemplados en la ley (como son el FTAI, FD y las ADIs) han
operado muchas veces de manera vertical, ya que se toman decisiones en
función de situaciones coyunturales (de conflicto) y a partir de
intereses estratégicos de los gobiernos.
Se
requiere lograr un mayor nivel de sensibilidad de los organismos públicos
para que comprendan que los procesos de contacto y de cambio de los pueblos
indígenas en las últimas décadas o siglos son muchas veces
cuestiones
cualitativas.
En este sentido, la gestión pública relativa a asuntos
indígenas debe ser equivalente a los principios teóricos y/o
legales que inspiran el marco legal regulatorio. En este sentido, la ley
indígena chilena se pone en la vanguardia de la discusión sobre
derechos indígenas. De hecho, el texto de la ley está inspirado en
el Acuerdo Nº 169 de la OIT, ya que recoge instrumentos bastante precisos
para contribuir al desarrollo indígena. Sin embargo, esta ley puesta en
terreno, en el marco de un Estado que tardíamente se sensibiliza con
estos asuntos, termina muchas veces generando
“descoordinación” y la aplicación de una
“cultura fiscal” que es necesariamente administrativa.
Las sutilezas implícitas en el concepto
de territorio indígena, se ven cruzadas por la aplicación a
ultranza de una “cultura” y una “gestión” fiscal.
Por ello se requiere capacitar a los funcionarios públicos en
ámbitos como la pertinencia étnica de las intervenciones
estatales, o el principio de discriminación positiva contemplado en la
legislación nacional.
Un
aspecto que requiere especial atención es que existe una gran cantidad y
diversidad de organizaciones indígenas, las cuales representan a grupos
pequeños de personas y sin coordinación entre ellas. En general,
las comunidades indígenas (especialmente Mapuches) no se sienten
adecuadamente representados por ellas. La existencia de múltiples
organizaciones será una realidad en el mediano y largo plazo en el
país; sin embargo, es evidente la necesidad de coordinación entre
ellas para aumentar su representatividad.
TEMA
3 : Actividades Económicas
Dominantes
I.
La convivencia de la (mega) Empresa y la (micro) Comunidad
Si
se analizan las características del sector forestal, especialmente en la
regiones VIII y IX, y la industria minera, no cabe duda que tanto éstos
como el sector rural (incluido el mundo indígena) no tienen otra
posibilidad que convivir para ser sustentables. No es dable pensar una actividad
forestal o minera “a costa” del otro sector.
A
nivel de país, las actividades minera y forestal representan en conjunto
cerca del 70% de las exportaciones, por lo tanto constituyen un motor
básico del crecimiento de nuestra economía y la fuente de
importantes oportunidades.
Una
de las claves de esta obligatoria convivencia se encuentra en la
disposición y acción de las empresas. De ser parte del problema,
deben (y pueden) pasar a ser parte de la solución. Pero ello requiere
revisar el modelo de negocio utilizado y adaptarlo a las nuevas circunstancias.
Desde el punto de vista del negocio, en el caso de las empresas forestales,
aún queda una enorme inversión en patrimonio forestal que hay que
cuidar, desarrollar y cosechar (sobre los US$ 4.000 millones) por los
próximos 20 o 25 años. En el caso minero, el patrimonio existente
en el subsuelo es aún mayor, por lo que esta obligada convivencia es de
largo plazo.
El
solo paso de no-vecinos (o vecinos sin identidad) a buenos vecinos con estas
comunidades; el generar un clima de respeto hacia ellas en sus operaciones y el
buscar generar oportunidades de trabajo que no afecten sus costos en forma
relevante mejoraría en forma importante la vida diaria de esta
convivencia. Y, por ende, haría más sustentable el negocio en el
largo plazo.
La
empresa es grande y su presencia incide en el ámbito regional y nacional;
la comunidad indígena es pequeña, local, y sus intereses
relevantes están en una fracción de una comuna. Acciones de
carácter menor de una gran empresa, entonces, pueden tener mucho impacto
a escala local.
Las
desconfianzas vienen de mucho tiempo atrás, de prácticas laborales
y económicas que no previeron el impacto que estaban produciendo. Por lo
tanto, se debe estimular la generación de un cambio profundo en
relación con los mecanismos empleados por las empresas al momento de
intervenir en una comunidad indígena. Se debe evitar el tradicional error
en el que han caído algunas empresas e instituciones, al decidir ellas lo
que la comunidad necesita en vez de consultar a sus integrantes lo que estiman
que les conviene.
La
necesidad de lograr esa comunicación fluida no consiste en brindar apoyo
financiero mayor y permanente por parte de una empresa o del Estado (eso es
asistencialismo y/o paternalismo), sino en establecer una relación de
confianza y credibilidad que nunca ha existido o, en el mejor de los casos, ha
sido precaria.
Una
proporción no menor (aproximadamente un 40%) de las plantaciones
forestales está en manos de pequeños y medianos propietarios; el
resto pertenece a grandes empresas. Este conjunto, de manera directa o
indirecta, interactúa entre sí estableciendo relaciones
principalmente comerciales. Lo que significa que en la región existe una
industria primaria y otra secundaria instalada. Buena proporción de los
pequeños y medianos propietarios son indígenas, sobre quienes no
existen líneas específicas de fomento para estimular esta
actividad económica que está instalada en el territorio. De
allí la necesidad de insistir en puentes de comunicación y
negocios en beneficio de todos.
Se
requiere generar convenios en el ámbito regional que involucren tanto al
sector público como privado en una coordinación intersectorial que
se extienda desde la capacitación hasta la comercialización
nacional e internacional. Debe recordarse que la historia económica de la
madera no parte con las grandes empresas actuales. Hace más de 100
años está instalada una infraestructura productiva de la madera
bajo la forma de microempresas y artesanado de muebles que se abastecen
precisamente de los pequeños y medianos productores forestales. La cadena
productiva generada sobre la base de estos esquemas logra incorporar mucho valor
a estas materias primas, generando concomitantemente, empleos productivos. Hasta
hoy, no existe una política que estimule adecuadamente estos
circuitos.
Lo
anterior se complementa con la necesidad que tienen empresas regionales de
abastecerse de determinados bienes y/o servicios en las mismas regiones en que
están asentadas. A veces pueden ser transacciones poco interesantes a
juzgar por los montos individuales, pero en el volumen total significan grandes
cantidades de recursos que, paralelamente, generan muchos empleos en las
localidades y la región. Se puede citar el caso paradigmático de
minera La Escondida en Antofagasta, que gasta aproximadamente 400 millones de
dólares anuales para estos efectos. En la II Región se habla de un
“antes” y un “después” de La Escondida, dado el
impacto que ha generado en el mercado regional. Esta posibilidad debe ser
explorada con mayor atención y sobre este escenario deberían
existir programas específicos a lo largo del país, que estimulen
el abastecimiento oportuno y con calidad bienes y servicios a las grandes
empresas, brindando, al mismo tiempo, nuevas alternativas de desarrollo a las
comunidades locales.
El
inicio de este camino de entendimiento debería estar orientado por el
principio de la discriminación positiva respecto de los pueblos
indígenas.
La educación es una de las áreas
de acción en que las empresas forestales y mineras pueden relacionarse
mejor con su comunidad. Esto, a través de dos vías: apoyar el
mejoramiento de la comprensión básica de los escolares, lo que les
permitiría ir subiendo en la escala educacional (lo cual incluye a los
profesores); e incentivar las actividades de capacitación hacia la enorme
masa de potenciales trabajadores forestales y mineros, incluidos sus
círculos cercanos. En el caso de las forestales, la mayoría de
estos trabajadores son habitantes de las comunidades que las rodean.
Un
tema especialmente interesante a considerar es la compleja relación entre
el mundo de las mega cifras y el de las micro comunidades. Por lo general, a los
ejecutivos y al personal de las grandes empresas les resulta difícil
entender y “hacer la conexión” entre los elementos del
negocio en que ellos se mueven y las aspiraciones o necesidades
“menores” de la comunidad local. Les cuesta, por ejemplo, darse
cuenta que lo que para ellas suele ser calificado como chatarra, en la comunidad
puede valer mucho. Cuesta que comprendan que las “pequeñas”
necesidades de las comunidades son de vital importancia para ellas, que las
comunidades no sólo están listas para pedir apoyos
económicos sino que también esperan actitudes distintas por parte
de las empresas. Muchas veces las empresas enfrentan solicitudes que pueden
aparecer desmedidas por parte de las comunidades, pero suele no entenderse que
en esas comunidades las personas no tienen idea de cómo funcionan las
empresas. Es la empresa la que tiene que “bajar” a explicarlo, y no
asumir que todo el mundo sabe cómo se lleva adelante el negocio. El punto
de partida para este cambio necesario está en decidir –como
política de la empresa- una relación humana directa entre el
personal de la empresa (incluidos sus ejecutivos) y los miembros de la
comunidad.
La
experiencia ha demostrado que en general las comunidades no exigen empresas
perfectas, sino empresas que sean parte responsable y activa de la comunidad, en
todos sus niveles. Y por sobre todo, empresas con la cuáles se puedan
comunicar, entender y trabajar en conjunto.
El
sector forestal está constituido por dos grandes áreas: las
plantaciones y el bosque nativo. Nuestros comentarios se concentran en el sector
de las plantaciones (de pino y eucaliptos). Este ha llegado a ser el segundo
sector exportador del país, concentrando más del 95% de las
exportaciones de productos forestales. Sin embargo el sector del bosque nativo
ha concentrado más del 95% del debate público en materia
ambiental. En todo caso, puede observarse que el conflicto mapuche con las
forestales se concentra básicamente en el sector de las
plantaciones.
Dentro
del sector de las plantaciones, se pueden establecer tres categorías de
actores bastante nítidas. Las grandes empresas, que incluyen a Forestal
Mininco, del Grupo CMPC, y Bosques Arauco, del Grupo COPEC; entre ambas juntan
un patrimonio forestal de aproximadamente un millón de hectáreas.
Las medianas empresas (15 a 20), entre las que se cuentan Forestal Copihue,
Millalemu y otras, cuyo patrimonio forestal es del orden de las 50 mil
hectáreas. Finalmente, hay un gran número de propietarios menores.
Salvo contadas excepciones, las pautas básicas de desarrollo y
operación del sector han sido establecidas por las dos
“grandes”. Además, los pequeños productores
están mayoritariamente integrados a la cadena productiva de ambos
grupos.
Durante
el verano de 1999 explotó una crisis sin precedentes en la industria
forestal, relacionada directamente con las reinvidicaciones de tierras, -entre
otras cosas- que una serie de comunidades mapuches puso en la agenda
pública. Este sentimiento es, sin duda, de larga data. Pero lo que le da
el carácter de crisis es la violencia utilizada por algunos grupos
indígenas. Eso es lo inusual del problema: la quema de bosques a punto de
cosecharse; el ataque a los trabajadores forestales o la destrucción de
maquinaria. Daba la impresión que, de repente y en un breve lapso de
tiempo, toda la institucionalidad relacionada con el tema indígena
colapsaba ante estas nuevas realidades. Sin duda que el conflicto tiene una
serie de causas bastante complejas, que no es el propósito ahondar
aquí. Muchos de los elementos en juego quedan fuera de nuestras
competencias.
Al
explotar la crisis mencionada, con todas sus secuelas posteriores, la primera
pregunta que surgió fue: ¿Por qué, tratándose de
hechos de violencia inéditos en el sector, muy pocos salieron en defensa
de las empresas forestales? Una excepción fue la CORMA, que agrupaba a
todas estas empresas. Sin embargo, se escucharon escasísimas (o nulas)
expresiones de apoyo entre los alcaldes, las comunidades vecinas, los
parlamentarios, las autoridades regionales, la Iglesia y la prensa, entre otros.
Intentando una respuesta, se pretende destacar tres variables fundamentales que
parecen explican la orfandad de opinión pública en que se
encontraron las empresas forestales frente al conflicto.
El
desarrollo violento del sector
A
mediados de los años 60 había 350 mil hectáreas de
plantaciones; 25 años después había 2,1 millones de
hectáreas. Los trabajadores del sector forestal se estiman
aproximadamente en 100 mil. En otras palabras, estamos frente a un sector
económico que se desarrolla prácticamente en 30 años,
cuando en otros países de tradición forestal ha tomado 100 o
más años.
Este
rápido desarrollo se traduce, dicho en pocas palabras, en la
introducción violenta de una cultura industrial en el medio de una
cultura rural tradicional, lo cual genera todo tipo de impactos en la vida
diaria de una serie de comunidades.
Las
relaciones tradicionales de vecindad rural, con todo lo que ello implica, se
alteran bruscamente. El “nuevo vecino” forestal pasa a ser un vecino
sin cara; los cambios que introduce esta nueva actividad en la vida rural tienen
que ver con costumbres, estilos de vida, maneras de relacionarse, entre otros
aspectos. (Pueden anotarse, eso sí, algunos intentos parciales por
mejorar esta relación de parte del sector privado, como el Plan de Buena
Vecindad de Forestal Mininco.)
Además,
la nueva actividad produce un desplazamiento importante de gente del campo a las
ciudades, presionando negativamente el área de los servicios
públicos y cambiando el enfoque y prácticas de políticas
públicas en materias de vialidad, infraestructura de salud,
educación y obras públicas, en desmedro precisamente de las
localidades más pobres cercanas a la nueva actividad
forestal.
En
pocas palabras, la percepción local y pública del sector es que no
constituía un vecino deseable. Podía contribuir positivamente a
las cifras macroeconómicas del país, pero no se le percibía
como un aporte a la calidad de vida de las comunidades cercanas a la actividad
productiva. No se trata de emitir un juicio sobre las características de
esta actividad, sino destacar percepciones recogidas en amplios sectores de las
regiones involucradas. Ni siquiera se observó una actitud claramente
positiva del sector de las empresas de servicio que, como veremos más
adelante, viven de esta actividad y emplean a más de 100 mil
personas.
El
modelo de negocio
Parte
importante de los impactos que anotábamos en el punto anterior se
originan en el modelo de negocio adoptado por el grueso de las forestales,
especialmente por las grandes.
El
desarrollo rápido del sector se hace fundamentalmente concentrado en los
costos de operación más bajos posibles y en una constante
modernización de las faenas forestales basada en la mecanización.
Finalmente, otro aspecto importante de este modelo es el uso intensivo de
empresas de servicio para realizar prácticamente la totalidad de las
faenas. Este parece ser el único sector donde la relación personal
propio/contratista es del orden de 1 a 10.
Podría
resumirse que el modelo de negocio escogido considera fundamentalmente la
visión del negocio hacia el interior de la empresa. No hay nada
extraño en lo anterior, ya que el grueso de las empresas en el
país operaban con la misma visión de negocios. Así era como
se hacían las cosas y así están formados nuestros
profesionales.
Pero
al entregarle casi la totalidad de las operaciones a terceros, que a su vez son
controlados fundamentalmente por la variable costos (en los últimos
años se ha incorporado también la prevención de riesgos),
estos terceros tampoco tienen mayores alicientes ni opciones de realizar las
prácticas del negocio de una manera que tomara en cuenta otras variables,
como las relaciones con la comunidad. El hacerlo le podía poner en
peligro su contrato.
La
política del bajo perfil
El
explosivo desarrollo del sector, con todos los impactos y prácticas de
operación comentados, se realiza con un extremado bajo perfil
público de las empresas involucradas, especialmente de las grandes, pero
también de muchas de las medianas.
Si
tomamos como ejemplo el tema ambiental, el silencio tradicional del sector
frente a los ataques de ambientalistas, a partir de 1990, lo transforma en uno
de los sectores productivos chileno más lleno de mitos y de prejuicios en
la opinión pública. Para el grueso de la opinión
pública, el “sector forestal” es uno solo y homogéneo.
Pero como se ha señalado, el grueso de las críticas ambientalistas
se refieren al Bosque Nativo, y no se hace mayor diferenciación entre
éste y el sector de las plantaciones. Gran parte de los mitos o
prejuicios instalados se originan a la sombra del silencio del sector para
desarrollar sus actividades.
Hay
que tomar en cuenta adicionalmente que el sector de las plantaciones está
cruzado por una serie de temas que hacen más difícil el manejo
comunicacional de las empresas, pero no menos necesario. Ejemplos: la Reforma
Agraria y la contra reforma del gobierno militar; la situación de extrema
pobreza de vastas zonas relacionadas con el patrimonio forestal actual de las
empresas; el problema indígena; la percepción de ineficacia de las
políticas públicas para enfrentar estos dos últimos
aspectos; la necesaria rapidez y discreción que hubo que adoptar para la
compra de predios de aptitud forestal; los incendios forestales y el robo de
madera. Estos elementos, entre otros, dan cuenta de la complejidad mencionada.
III.
La Industria Minera de Gran Volumen. El Caso de
Chuquicamata.Evolución
de la Industria Minera
Chuquicamata
se desarrolla desde la década de 1910 como lo hacían las empresas
de extracción de recursos naturales de la época. En este caso,
frente a un recurso minero considerado espectacular, en términos de la
ley del mineral, Anaconda Copper Company desarrolla pueblos autosuficientes, los
llamados “company towns.” Lo más importante era que el
personal produjera lo que estaba estipulado y la empresa se encargaba de todo lo
demás respecto de cada persona; afuera de la empresa “la
nada”, adentro de la empresa “todo”.
En
breves palabras, la cultura “Chuquicamata” se construye a partir de
una serie de prácticas regulares y sistemáticas en el tiempo, que
buscan asegurar la producción de cobre sin interrupciones. Lo que se
dejaba de producir costaba muy caro a la empresa. Por tanto, ésta se
preocupaba de que cada trabajador tuviera solucionado todo lo relacionado con su
vida familiar. Hasta el día de hoy, meses antes que se cierre
definitivamente el campamento de Chuquicamata, las casas no tienen medidor de
nada: ni de gas, ni agua, ni electricidad. Todo lo da la empresa. La riqueza que
se extraía era enorme y lo sigue siendo.
Por
tanto, las relaciones de esta empresa con el mundo exterior eran
básicamente a través del Ministerio de Hacienda. Las llamadas
políticas de la Gran Minería, eran fundamentalmente
políticas impositivas de los gobiernos de turno. El tema era cómo
sacarle más tributos a las empresas norteamericanas (Anaconda y Braden
Copper Co.).
Cuando
se nacionaliza la Gran Minería del Cobre (definida en la ley como toda
faena minera que produjera más de 75.000 toneladas de cobre fino al
año) en 1971, el Estado se hace cargo de las divisiones del
posteriormente llamado CODELCO. Pero el cambio de “mano” en la
propiedad no significó ningún cambio de “mano” en la
actitud para con el mundo exterior de estas empresas, ahora todas en manos del
Estado. Es más, casi podría decirse que se acentuó el
esquema paternalista que había sido parte del diseño original.
Tanto durante los años 70 y, sobre todo de los 80, la producción
de cobre de todas las divisiones de CODELCO pasó a ser crucial para la
economía del país. Siempre lo fue, pero debido a la
recesión del año 1981 y a la crisis del precio del metal a
principio de los 80, fue aún más importante. A diferencia de las
empresas productoras de Cobre en EEUU, que atacaron la crisis mediante un
profundo cambio en su estructura y prácticas operacionales, CODELCO
enfrentó la crisis mediante un aumento importante en sus niveles de
producción. La buena ley de sus yacimientos – especialmente
Chuquicamata – así se lo permitía. Chuquicamata sola
llegó a doblar su producción en menos de 10
años.
No
tratamos de contar la historia de la industria del cobre en Chile, sino
sólo anotar que las viejas costumbres acumuladas por Chuquicamata a lo
largo de su historia, se mantuvieron vivas hasta prácticamente hoy en
día. Cuando se genera una cantidad enorme de prácticas diarias de
vida y de producción, como en Chuquicamata, su inercia es demasiado
grande para romperlas de golpe. Era, por lejos, la fuente más importante
de recursos del Estado. Dentro de Codelco, Chuquicamata concentraba el 60% de la
producción de cobre, y representaba el 15% de la producción de
Cobre del mundo.
Lo
fundamental de la historia, para los efectos que nos preocupa, es que la
División Chuquicamata mantuvo hasta mediados de la década de los
90, una relación absolutamente asimétrica con las comunidades
indígenas del interior, sobre todo con las comunidades del Alto Loa: los
pueblos atacameños de Toconce, Caspana, Aiquina, Lasana, Chiu Chiu y
Ollagüe, este último de origen Quechua. El peso específico de
Chuquicamata era demasiado grande, comparado con el de estas comunidades. Y la
sensibilidad, tanto del Estado como de la empresa hacia dichas comunidades,
también era muy distinta a la que existe hoy día.
La
relación de la empresa con estas comunidades estaba ligada
fundamentalmente a un sólo tema: la constitución de derechos y
extracción de aguas superficiales, provenientes del Río Loa y
Río Salado. La experiencia de estas comunidades al respecto ha sido
históricamente más bien negativa. La lucha por la obtención
del recurso siempre fue desigual. El peso específico de CODELCO y de la
empresa de agua potable ESSAN han sido casi incontrarrestables.
Chuquicamata
y las comunidades
A
partir de mediados de los años 90, la situación comenzó a
cambiar, básicamente por dos hechos importantes: se aprobó la Ley
Indígena, que establece una serie de derechos para las etnias definidas
como tales en la ley (que incluye estas comunidades) y se intensifica la
exploración de aguas subterráneas a gran profundidad (100-120ms)
en la II Región. Igualmente, entró en vigencia la Ley de Bases del
Medio Ambiente (Ley 19.300). Además, en el caso de CODELCO,
también comenzó a producirse un cambio de políticas
internas frente al tema de las relaciones con las comunidades locales. En
efecto, en 1994 comienza una experiencia absolutamente nueva en la comunidad de
Lasana, al establecer el llamado “Programa Agrícola”. Este
comienza a desarrollar experiencias piloto de nuevos sistemas de riego y nuevos
cultivos que pudieran ser utilizados por estas comunidades.
Por
otra parte, frente a un recurso considerado crítico, tratándose de
la II Región, la postura de los servicios públicos relacionados
con la constitución de derechos de agua (Dirección General de
Aguas, Ministerio de Bienes Nacionales, SAG, y CONAMA, principalmente) comienza
a ser mucho más restrictiva. Esta restricción tiene mucho que ver
con la nueva realidad que establece la Ley Indígena y con la necesidad de
someter la extracción de agua al Sistema de Evaluación de Impacto
Ambiental. Por tanto, se puede afirmar que, hoy día, la situación
históricamente asimétrica que anotábamos entre la empresa
minera y las comunidades, ha cambiado significativamente.
Frente
a la necesidad de Chuquicamata de respaldar sus planes de desarrollo con nuevas
fuentes de agua subterránea, afloradas de la cuenca del Alto Loa, y
tomando en cuenta los cambios mencionados, la División Chuquicamata
constituyó los derechos correspondientes y decidió aprovechar la
oportunidad para cambiar radicalmente sus relaciones con dichas comunidades. No
sólo aparecía como necesario (ya que en algunos casos debía
llegar a acuerdos con algunas de estas comunidades), sino que la empresa lo
consideró correcto. El gran cambio ocurrido con la nueva visión
integradora del negocio en la zona, que da origen a CODELCO Norte,
necesariamente hacía necesario incorporar en esta visión a los
demás actores legítimos instalados en la zona; entre los cuales se
encontraban estas comunidades y la propia ciudad de Calama.
De
esta manera, CODELCO se encuentra implementando un Plan de Buena Vecindad con
las comunidades del Alto Loa, cuyo objetivo básico es lograr el
desarrollo sustentable y el establecimiento de una nueva relación de
largo plazo con las mismas. Los componentes básicos de este plan son: la
realización de estudios sobre la realidad agroeconómica de las
comunidades mencionadas y las posibilidades de desarrollar programas de
ecoturismo; el apoyo mediante fondos al desarrollo de proyectos agrícolas
sustentables; el apoyo en la comercialización de los productos obtenidos;
y el apoyo profesional para la evaluación de proyectos que puedan ser
sometidos a fondos concursables. Todo lo anterior se ha hecho respetando la
conveniencia y tradiciones de las propias comunidades. En efecto, el plan se
elabora después de haber consultado a éstas sus necesidades y sus
propias visiones.
Un
cambio de fondo ocurrido en la empresa en esta materia, se refiere a no cometer
el tradicional error en que suelen caer las empresas o instituciones, al decidir
ellas lo que la comunidad necesita, en vez de preguntarles a las propias
comunidades lo que les conviene.
El
plan está recién en su fase inicial y espera ser desarrollado con
éxito en los próximos dos años. Como podrá
apreciarse, no se trata sólo de dar apoyo económico pura y
simplemente sino, lo más importante, de establecer una relación de
confianza y credibilidad que antes no existía.
Al
igual que en el caso de las empresas forestales ya mencionadas, CODELCO debe
pasar a ser una empresa con “cara” y a establecer relaciones a
escala humana con estas comunidades. Además, es importante mencionar que,
al decidirse este cambio profundo en la relación, comienza a surgir una
cantidad de oportunidades para todas las partes, que se transforman en
situaciones en que todos ganan.
Por ejemplo, al estudiarse la ruta de las
cañerías que deben transportar el agua extraída desde
territorio cercano a una comunidad hasta Chuquicamata, se discute la posibilidad
de diseñar la ruta de manera tal que abra nuevos circuitos
turísticos que beneficiarán a la propia comunidad. En materia de
comercialización de los productos agrícolas, la empresa entra en
conversaciones con una gran cadena de supermercados, recién instalada en
Calama, la cual acuerda comprar todos sus productos sin los altibajos de
precios que los productores enfrentaban en las tradicionales
“ferias” locales. Y así, hay varios ejemplos
más.
Como
es de esperar, el sólo cambio de actitud por parte de la empresa y su
decisión de llevar adelante una nueva relación con estas
comunidades mediante un plan específico, no garantiza el éxito.
Este será posible, fundamentalmente, cuando los funcionarios de la
empresa realmente se involucren en él. Los buenos vecinos son siempre, a
fin de cuentas, personas naturales y no personas jurídicas. Estas
últimas pueden lograr esa calificación sólo cuando ocurre
lo primero.
TEMA
4 : Educación, capacitación y generación de
ingresos
I.
La Realidad Educacional
Es
importante mencionar que existen diferencias significativas en educación
entre integrantes de grupos indígenas y los que no lo son. Esto se puede
observar a través de la tasa de alfabetización y el nivel
educacional alcanzado. En efecto, de acuerdo a cifras provenientes de la
encuesta CASEN 2000, si bien un 91,6% de las personas que pertenece a alguna
etnia nativa sabe leer y escribir, existe una brecha considerable con quienes no
pertenecen, donde la tasa de alfabetización es de un
96,2%.
Por
otra parte, hay diferencias significativas en el nivel educacional logrado por
condición étnica. De acuerdo a cifras de la CASEN 2000, que se
presentan en el Cuadro 4.1, un 27,6% de la población indígena del
país presenta educación básica incompleta o no
educación formal, mientras que sólo un 13,3% de la
población no indígena está en esta condición. A su
vez, sólo un 3,3% de la población indígena presenta
educación superior completa, mientras que un 10,8% de los no
indígenas presentan esta condición.
Cuadro
4.1: Nivel Educacional según
condición étnica (%)
|
No
Indígenas |
Indígenas |
| Sin
educación formal |
3,1 |
6,3 |
| Básica
Incompleta |
10,2 |
21,3 |
| Básica
Completa |
11,9 |
14,4 |
| Media
Incompleta |
22,1 |
18,7 |
| Media
Completa |
26,2 |
20,4 |
| Superior
Incompleta |
7,6 |
5,2 |
| Superior
Completa |
10,8 |
3,3 |
| Sin
Dato |
8,1 |
10,3 |
| Total |
100,0 |
100,0 |
Fuente:
Encuesta CASEN 2000.
No
obstante a que las diferencias afectan a la población indígena en
su conjunto, éstas han tendido a ser corregidas en las generaciones
más jóvenes. De acuerdo al Cuadro 4.2, las diferencias más
significativas en escolaridad comienzan a observarse a partir de los 30
años, brecha que tiende a crecer con el grupo etario. En efecto, en la
población de 15 a 18 años no se observan diferencias
significativas en escolaridad, las que comienzan a ser evidentes en el grupo de
30 a 44 años, donde los años de escolaridad promedio de los no
indígenas es superior en 2 años al promedio de escolaridad de los
indígenas.
Cuadro
4.2: Escolaridad Promedio (años)
según grupo de edad y condición étnica
| Años
Educación |
No
Indígenas |
Indígenas |
| 15-18 |
9,9 |
9,4 |
| 19-29 |
11,7 |
10,4 |
| 30-44 |
10,7 |
8,7 |
| 45-59 |
9,1 |
6,1 |
| 60-74 |
6,7 |
3,8 |
| 75
y más |
5,6 |
2,9 |
| Total |
9,9 |
8,1 |
Fuente:
Encuesta CASEN 2000.
Ambos
grupos presentan niveles similares de cobertura educacional básica
(cuadro 4.3). Sin embargo, en lo que respecta a educación pre-escolar,
educación media y educación superior, los indígenas
presentan menores tasas de cobertura.
Cuadro
4.3: Cobertura
educacional según género, nivel y condición étnica
(%)
| Nivel |
No
Indígena |
Indígena |
Preescolar |
33,2 |
24,8 |
| 32,2 |
27,7 |
| 32,7 |
26,2 |
Básica |
98,7 |
97,4 |
| 98,5 |
97,4 |
| 98,6 |
97,4 |
Media |
90,0 |
84,6 |
| 90,4 |
82,0 |
| 90,2 |
83,3 |
Superior |
33,5 |
28,0 |
| 30,0 |
16,6 |
| 31,8 |
23,1 |
Fuente:
Encuesta CASEN 2000.
Esta
información indica que para evitar desigualdades económicas
futuras hay que aumentar la cobertura educacional de los jóvenes
indígenas a nivel preescolar, medio y superior, siendo las becas una
herramienta posible para dar solución a esta problemática. Es
importante notar que la diferencia a nivel superior son 7,7 puntos porcentuales,
lo que indica que para los mismos grupos de edades, hay un 33% mas de
jóvenes no-indígenas en la educación
superior.
La
encuesta CASEN 2000 también indaga en las causas de la no asistencia a
establecimientos educacionales (ver cuadro 4.4), y ahí también es
posible encontrar diferencias entre grupos indígenas y no
indígenas. Para ambos grupos, la principal razón de no asistencia
es la dificultad económica, lo cual justifica la racionalidad tras los
programas de subsidios por asistencia escolar que ha impulsado el Ejecutivo.
Llama la atención que la principal diferencia entre estos grupos se da en
la alta incidencia de la razón
“problemas
de conducta”. En
efecto, un 13,2% aduce esta razón en los grupos indígenas mientras
que sólo un 4,1% reporta esta razón en los grupos no
indígenas. Otra gran diferencia se da en la razón
“ayuda
en la casa o
hogar”, que
reporta un 9,2% de los indígenas comparado con un 2,7% para los grupos no
indígenas. Por otra parte, llama la atención que la frecuencia de
la razón
“maternidad
o embarazo”, que
es aducida por un 14,4% de la población no indígena, es
sólo declarada por un 7,4% de la población indígena, y que
la razón
“problemas
de rendimiento”
se de sólo en un 6,7% de los casos en la población indígena
vis a vis un 8,2% en la población no indígena.
Cuadro
4.4: Razones de no
asistencia escolar en jóvenes entre 14 y 17 años según
etnia (%)
|
No
Indígenas |
Indígenas |
| Dificultad
Económica |
22,4 |
26,0 |
| Problemas
de Conducta |
4,1 |
13,2 |
| Está
Trabajando o busca Trabajo |
14,1 |
11,8 |
| No
le Interesa |
14,1 |
10,2 |
| Ayuda
en la casa o hogar |
2,7 |
9,2 |
| Maternidad
o Embarazo |
14,4 |
7,4 |
| Problemas
de Rendimiento |
8,2 |
6,7 |
| Otra
Razón |
12,3 |
9,6 |
| Enfermedad |
3,1 |
3,2 |
| Problemas
Familiares |
4,7 |
2,8 |
| Total |
100,0 |
100,0 |
Fuente:
Encuesta CASEN 2000.
En
cuanto al tipo de colegio al que asiste la población indígena, el
colegio municipal es elegido por un 60,6%, seguido por el colegio privado
subvencionado con un 36,1%. Así, sólo un 3,3% asiste a colegios
privados no subvencionados. En la población no indígena, un 53,7%
asiste a colegios municipales, un 35,1% a colegios privados subvencionados y un
11,2% a colegios privados. Esta diferencia es relevante, ya que diversos
analistas han reportado diferencias significativas en la calidad de la
educación (medida, por ejemplo, a través del puntaje en la prueba
SIMCE) entre colegios privados subvencionados (usualmente mejores) y los
municipalizados. De no corregirse estas diferencias de calidad, ellas
probablemente se perpetuarán en importantes desigualdades futuras en los
ingresos y oportunidades de los jóvenes indígenas.
La
encuesta CASEN 2000 reporta también una creciente focalización de
los programas públicos en la población de menores recursos en
general, y en los grupos étnicos nativos en particular. Así, por
ejemplo un 63,3% de los jóvenes indígenas recibe
alimentación en sus escuelas vis a vis un 39,3% de los jóvenes no
indígenas; un 42% recibe útiles escolares vis a vis un 24,2% en la
no indígena; un 74,1% recibe textos vis a vis un 65% en la
población no indígena; un 29,6% recibe atención dental en
educación básica vis a vis un 23,4% en la no indígena; y un
22,3% recibe atención médica en educación básica vis
a vis un 16,2% en la no indígena.
El
sistema educacional cumple un rol importante como asimilador de la diversidad
cultural y como mecanismo de propagación de las visiones relativas a
estereotipos de la población indígena y su historia. Debido a esto
el Ministerio de Educación, en un intento de asegurar igualdad de
oportunidades, ha revisado el currículo nacional y ha desarrollado
iniciativas importantes para elaborar programas educativos multiculturales y
bilingües. A su vez, ha implementado un sistema de becas para estudiantes
de ascendencia indígena que les permitan realizar estudios en
instituciones de educación superior en el país.
Dentro
de estos programas para el año 2003 se contempla:
- Financiamiento
de becas indígenas para estudiantes con buen rendimiento y
situación socioeconómica deficitaria. El monto destinado para
estos efectos fue de 4.155 millones de pesos.
- Implementación
de programas de innovación curricular, capacitación docente y de
elaboración de material didáctico en educación
intercultural bilingüe para los diversos pueblos indígenas, con
especial énfasis en la educación básica de las zonas
urbanas y rurales. Para estos efectos se destinaron 441 millones de
pesos.
- Adicionalmente
CONADI, dispone del fondos para Educación y Cultura, bajo el Ítem
“Transferencias a Privados” (Fondo Desarrollo Indígena y
Otros). Durante la ejecución presupuestaria 2002, CONADI invirtió
sólo 50 millones de este Fondo en Educación y
Cultura.
Agregando
los recursos con cuyo destino es educación se obtiene una
inversión del orden de los 4.646 millones de pesos, cifra que representa
un 18,8% de la inversión pública en asuntos indígenas (ver
Cuadro 4.5). Se podrían agregar los programas asociados a la Jornada
Escolar Completa (JEC) en zonas con alta proporción indígena
(6.000 millones en el 2002); sin embargo, este programa es extensivo a todas las
escuelas del país, por lo que no corresponde sumarlos a la
inversión de carácter propiamente
indígena.
Estas
iniciativas del poder ejecutivo son importantes, pero claramente insuficientes
para ampliar el acceso de las comunidades indígenas a las oportunidades
de educación en el país. Es importante mencionar que para que
estas iniciativas de educación multicultural y bilingüe tengan
impacto, hay que expandir las oportunidades de educación secundaria y
superior para los estudiantes de comunidades indígenas, lo cual
nuevamente resalta la importancia de los programas que permiten un mayor acceso
a la educación secundaria y superior.
Así,
se requiere de mayores becas, mayor acceso al crédito y de mayores
posibilidades para acceder de manera prioritaria a alojamiento que permita
realizar estudios fuera de sus comunidades o áreas geográficas de
origen. Sin embargo, la capacidad de los Hogares Indígenas es limitada.
Por ejemplo, en Santiago existe sólo un hogar con capacidad máxima
para 30 estudiantes.
A
su vez, hacen falta otras iniciativas que fomenten una mayor educación de
la sociedad chilena relativa a los pueblos indígenas, que permitan
entender sus valores culturales y que permitan cambiar los estereotipos
existentes en una parte importante de la población general del
país. En esta dimensión, las políticas recientes del
MINEDUC se entienden como un primer paso para lograr una mejor relación
entre la sociedad chilena, el Estado y las comunidades
indígenas.
Por
otra parte, para que la mayor cobertura de educación tenga un impacto
sobre los niveles de pobreza hay que aumentar también las posibilidades
de empleo para estos grupos, para lo cual se requiere de un proceso sostenido de
crecimiento económico que genere empleos y desarrollo económico
para todos.
III.
Agricultura, Vida Rural, Ingresos y Migración
Tal
como se mencionara, hay razones para creer que las familias indígenas
reciben una proporción creciente de sus ingresos fuera de su propia
producción agrícola o de su comunidad geográfica. El Cuadro
4.6 presenta un resumen comparativo de ingresos que reflejan el aumento de la
proporción de los ingresos extraprediales en el ingreso familiar de las
familias indígenas rurales.
La
caída del ingreso predial se debe principalmente a una depresión
en la actividad agrícola tradicional indígena. Se enfrenta un
problema de baja actividad agrícola que fuerza a los hogares a buscar
otras fuentes de sobrevivencia. Por ello, se deben apoyar estrategias de
generación de ingreso complementarias a las provenientes de la actividad
predial agrícola, de tal forma de diversificar las estrategias de
desarrollo productivo. Esto implica diseñar mecanismos de apoyo a los
beneficiarios, que además de entregar asistencia para la agricultura por
cuenta propia en un contexto doméstico y local, tienda a la
generación de ingresos derivados del empleo en iniciativas productivas no
agrícolas, como el turismo, la administración de sitios
arqueológicos (especialmente en el norte del país),
producción de artesanías y tejidos, servicios, etc.
Cuadro
4.6: Fuentes de Ingreso
Grupos Indígenas Rurales
|
Período |
Fuente
Ingreso |
Beneficiarios |
No
Beneficiarios |
| $
Año |
% |
$
Año |
% |
|
Actual
(2002) |
Predial |
1.195.170 |
71,3 |
546.704 |
45,6 |
| Extrapredial |
480.656 |
28,7 |
652.499 |
54,4 |
|
Base
(1995) |
Predial |
1.132.413 |
83,1 |
725.947 |
65,2 |
| Extrapredial |
230.971 |
16,9 |
388.112 |
34,8 |
Fuente:
Evaluación del FTAI (U de Chile, 2002).
Nota:
El grupo de beneficiarios es de 482 personas y el de controles es de 72
personas. Cifras monetarias en pesos de 2002.
Una
opción atractiva de explorar es la de aprovechar las oportunidades que
ofrece la condición étnica y el entorno agroecológico para
el desarrollo de alternativas de explotación. Esto significa que la
asistencia técnica debe ir más allá de la resolución
de problemas tecnológicos agropecuarios.
Dentro
de los límites a la superación de la pobreza rural se puede
mencionar el acceso a mercados. Las preguntas son: ¿Impide un sistema de
vida tradicional, basado en la tenencia y explotación de tierras, el
acceso al crédito y a una integración plena al mercado? ¿Es
esto una causa de que permanezcan en una situación de pobreza? Y
¿qué se puede hacer para revertir esta
situación?
La
población indígena participa extensivamente en el vínculo
entre los mercados laborales rurales y urbanos. Las familias y comunidades
indígenas pueden tener un patrón de intercambio o de comercio
complejo y apoyar redes entre comunidades rurales, pueblos, y ciudades.
Así, el diseño de la política hacia lo indígena
tiene que estar basada en una comprensión completa de la realidad de
estos grupos en la sociedad y la vida económica de Chile, y no limitarla
exclusivamente al área rural.
En
algunas zonas, dada la baja calidad de las tierras, las comunidades rurales han
perdido su capacidad de proveerse elementos para la subsistencia dentro de sus
economías locales. Para ellos una estrategia de desarrollo efectiva no
puede estar basada en una defensa de sus derechos a través de la entrega
de tierra y agua, sino que hay que apoyarlos y capacitarlos en la
búsqueda de oportunidades extraprediales.
A
su vez, hay que preocuparse de la presencia indígena en zonas urbanas y
su grado de participación en estas economías, ya que la
búsqueda de trabajo urbano al menos por algún período de
tiempo es parte de las estrategias de sobrevivencia de los grupos
indígenas.
Mientras
que la decisión de migración temporal o permanente puede ser
explicada o inducida por la pobreza, se puede usar esta oportunidad para mejorar
la educación y habilidades técnicas, o para desarrollar
microempresas con fuertes vínculos a las economías de sus
comunidades (artesanales o agrícolas). Por ejemplo, una gran
proporción de empleadas domésticas provienen de grupos
indígenas, especialmente jóvenes, quienes potencialmente
podrían usar esta oportunidad para adquirir mayor
educación.
El
Estudio de la Universidad de Chile (2002) encontró que un 84% de los
beneficiarios del FTAI percibían una muy fuerte emigración juvenil
en sus comunidades, y que menos de un tercio de quienes respondieron
percibían que el acceso al FTAI había frenado o revertido esta
tendencia.
Un
40% de los hogares tenía una o varias personas fuera del área
geográfica de la comunidad. Las personas que estaban fuera eran
mayoritariamente hijos e hijas que se habían ido por trabajo (29%), por
matrimonio (23%), y estudio (6%). El Estudio indagó sobre los motivos de
la emigración juvenil, sobresaliendo la escasez de oportunidades de
estudio y de trabajo en el ámbito productivo del campo, y la
atracción que ejerce la ciudad. Es importante mencionar que la principal
razón que se indica para no volver a sus comunidades de origen tiene que
ver con la carencia de actividades laborales o productivas en las cuales
desempeñarse.
El
problema más serio que afecta a los migrantes urbanos de bajo nivel de
calificación laboral es que no tienen un empleo fijo, mientras que al
mismo tiempo pierden contacto con sus comunidades de origen. Así, pasan a
desarrollar labores como trabajadores temporales y vendedores en las calles,
tomando a su cargo los trabajos más frágiles y
desconectándose de sus redes culturales.
En
el ámbito urbano existen dos problemas que afectan a la población
indígena que ha migrado. El primero es el capital humano, ya que la gran
mayoría de ellos no cuenta con la formación técnica
requerida para tener acceso a mejores oportunidades de empleo. De hecho, muchos
trabajan como obreros de la construcción no calificados, en servicio
doméstico, o como empleados en empresas de servicios. Algunos de ellos
combinan trabajo como temporeros con otras actividades en el sector
informal.
Un
segundo problema es la discriminación en el mercado laboral. Esto se debe
a los estereotipos que existen en un gran porcentaje de la población no
indígena hacia personas de grupos étnicos nativos del país.
Los resultados de las encuestas CASEN muestran evidencia de diferenciales de
salarios por rama de actividad y por tipo de oficio.
El
Cuadro 4.7 indica que la mayoría de los indígenas activos
laboralmente se encuentran empleados en la agricultura, caza y silvicultura
(28,6%), seguido del sector servicios (21%). Al comparar los ingresos promedio
por ramas se observa que los ingresos de trabajadores indígenas
corresponden en promedio a un 58% de lo que reciben los no indígenas, con
un mínimo de 27% para las actividades no bien especificadas y un
máximo de 89% para transporte y telecomunicaciones. Por tipo de oficio,
el Cuadro 4.8 muestra que los profesionales indígenas ganan un 50% de lo
que ganan los no indígenas, y que los trabajadores indígenas no
calificados presentan el más alto de los porcentajes por oficio, con un
92%.
Cuadro
4.7: Población
Ocupada e Ingresos por Rama de Actividad Económica
Rama |
Ocupados
(en %) |
Ingresos
Promedios ($ mes) |
| No
Pertenece Etnia |
Pertenece
Etnia |
No
Pertenece
Etnia |
Pertenece
Etnia |
Razón
Ingresos |
| Act.
No bien Especificadas |
0,3 |
0,2 |
465.788 |
124.608 |
0,27 |
| Agric.,
Caza y Silvicultura |
13,8 |
28,6 |
231.838 |
119.159 |
0,51 |
| Explotación
Minas y Canteras |
1,6 |
0,9 |
505.662 |
403.731 |
0,80 |
| Ind.
Manufacturera |
13,6 |
13,6 |
314.113 |
204.080 |
0,65 |
| Electricidad,
Agua y Gas |
0,9 |
0,3 |
343.841 |
245.644 |
0,71 |
| Construcción |
8,0 |
8,8 |
257.044 |
183.013 |
0,71 |
| Comercio |
18,9 |
17,7 |
276.361 |
176.407 |
0,64 |
| Transporte
y Comunicaciones |
7,4 |
6,1 |
314.832 |
280.536 |
0,89 |
| Servicios
Financieros |
7,5 |
2,8 |
580.935 |
239.772 |
0,41 |
| Serv
Comunales y Sociales |
28,1 |
21,1 |
267.317 |
171.833 |
0,64 |
| Total |
100,0 |
100,0 |
302.636 |
175.210 |
0,58 |
Fuente:
Encuesta CASEN 2000.
Cuadro
4.8: Ingresos del
Trabajo por Oficio ($ por mes)
| Oficio |
No
Pertenece Etnia |
Pertenece
Etnia |
Razón
Ingresos |
| FF.AA |
285.023 |
254.608 |
0,89 |
| M.
Poder Ejecutivo |
878.920 |
483.660 |
0,55 |
| Profesionales |
801.945 |
403.150 |
0,50 |
| Técnicos
y Prof. Nivel Medio |
382.371 |
250.522 |
0,66 |
| Emp.
Oficina |
220.932 |
192.108 |
0,87 |
| Vendedores
Comercio |
173.455 |
150.256 |
0,87 |
| Agricultores
y Trab. Calificado |
164.414 |
111.183 |
0,67 |
| Oficiales,
Operarios y Artesanos |
200.502 |
181.938 |
0,91 |
| Operadores
y Montadores |
222.521 |
174.992 |
0,79 |
| Trab.
No Calificados |
118.126 |
108.365 |
0,92 |
| Total |
302.636 |
175.210 |
0,58 |
Fuente:
Encuesta CASEN 2000
Ayuda
Técnica y Apoyos a Pequeños Agricultores
Indígenas
A
través del Fondo de Desarrollo, la CONADI entrega créditos,
subsidios monetarios, asistencia técnica y entrenamiento a
microempresarios. En la práctica, y como una manera de mejorar la
coordinación entre programas, la mayoría de las actividades han
sido focalizadas en los beneficiarios del FTAI. El estudio de la Universidad de
Chile (2002) encontró que entre 1995 y el 2002 aumentó en un 44%
el porcentaje de usuarios de estos servicios; sin embargo, más de la
mitad de los hogares de beneficiarios siguen existiendo siguen sin asistencia
técnica. No obstante, el estudio no recogió aspectos relacionados
con la calidad e intensidad del apoyo entregado. En este sentido, se requiere de
un mayor estudio para analizar cuál es el impacto real que logra este
mayor apoyo técnico.
También
aumentó (en un 39%) el porcentaje de usuarios que recibía apoyos;
sin embargo, la fuente predominante de apoyo era el INDAP a través de sus
programas de ayuda a pequeños agricultores de origen indígena. Un
problema con este tipo de apoyo es que, debido a los criterios de elegibilidad
de este programa, los mapuches más pobres no son elegibles para
participar. A su vez, dado que el programa opera de manera descentralizada a
través de proveedores del sector privado, ellos no tienen incentivos ni
experiencia para trabajar con comunidades indígenas, quienes requieren
una atención especial debido a consideraciones culturales.
Salud
Se deben identificar instrumentos que sean
efectivos para enfrentar los requerimientos de salud más prioritarios
entre los indígenas. Estos incluyen medidas de salud pública como
campañas de vacunación, control de vectores, promoción de
salud,– y mejoramientos en los servicios de salud, de manera de mejorar
acceso a cuidado básico, construir, reparar y llevar a estándares
las postas y estaciones de salud, y entrenar al personal para atender
necesidades específicas de la población. Los programas se pueden
adaptar a las características de los indígenas que los diferencian
del resto de la población. Esto implica tomar medidas que hagan
culturalmente sensible y socialmente aceptada la modalidad de atención de
los servicios de salud, y que se asignen recursos hacia enfermedades o
condiciones prevalentes entre la población indígena.
Estos programas requieren de
participación y comprensión de las comunidades donde serán
ejecutados. De otra manera, sin tomar en cuenta las necesidades de la
población que los proyectos deben satisfacer, éstos pueden ser no
efectivos. Es importante que las prácticas médicas de las
comunidades indígenas sean respetadas, porque son parte de la cultura y
práctica de las comunidades indígenas y en varios casos son
efectivas.
III.
Ingresos no- Agrícolas
Las
comunidades rurales encuentran importantes dificultades para desarrollar la
actividad agrícola, y a raíz de esto, para generar empleos. Por
ello es importante poner la vista en los empleos no agrícolas para las
personas del mundo rural.
Los
empleos no agrícolas son aquellas actividades desarrolladas por los
hogares rurales en áreas económicas distintas al empleo en su
propia explotación agrícola o como asalariado en otras
explotaciones agropecuarias. Abarcan diversas actividades manufactureras que
incluyen a la agroindustria y a los servicios de distinto tipo, incluido el
comercio.
Estos
empleos no agrícolas constituyen para algunos hogares un mecanismo de
superación de pobreza que la actividad agrícola pura no ofrece.
Permiten también estabilizar los ingresos, compensando la estacionalidad
de la producción y del empleo agrícola; al diversificar las
fuentes de ingreso, reducen los efectos de los riesgos inherentes a la
agricultura; y estimulan la modernización de la agricultura, al
proporcionar los enlaces con la industria, el comercio y otros
servicios.
El
énfasis en los empleos no agrícolas es una política
posible, pero la importancia relativa de éstos como fuente de empleo o
como fuente de ingresos está fuertemente condicionada, en primer lugar,
por las potencialidades del desarrollo de la propia agricultura, dando lugar a
tres tipos de configuraciones espaciales.
- Regiones
de agricultura dinámica con especialización en productos de mayor
valor y de demanda relativamente elástica, donde dependencia de la
economía no agrícola es baja.
- Regiones
de agricultura más tradicional, de baja productividad, pero que cuentan
con un grado razonable de desarrollo de infraestructura; aquí el peso de
la economía no agrícola es mayor, aun cuando el acceso a ella
está fuertemente diferenciado.
- Regiones
de agricultura de muy baja productividad y carentes de infraestructura en que
los hogares rurales tienen una alta dependencia en la economía no
agrícola; en este caso el ingreso derivado de esta última es muy
bajo en términos absolutos pero representa un porcentaje significativo en
el ingreso total.
Además de las diferencias
relativas a las potencialidades agropecuarias de la zona, se agregan las
existentes entre hogares al interior de cada zona:
- A
mayor tamaño de la parcela, menor es la dependencia del ingreso no
agrícola;
- A
menor pobreza, mayores opciones de acceso a empleo e ingresos no
agrícolas.
- Los
hogares rurales sin tierra tienen --en promedio-- ingresos totales más
altos que los agricultores más pequeños debido a una mayor
participación en actividades no agrícolas. (Aquí las
diferencias en educación, acceso a caminos, etc, determinan grandes
diferencias de ingreso);
El
BID, la FAO y la CEPAL han propuesto lo siguiente para promover el desarrollo
del empleo rural no agrícola en América Latina:
- Las
políticas de fomento del empleo no agrícola deben plantearse
vinculándose con otros sectores y dimensiones; esto porque los empleos no
agrícolas con mayor potencialidad son aquellos que provienen de
actividades productivas con efectos multiplicadores amplios en las regiones.
(ej, la propia agricultura, la agroindustria, la minería, el turismo, las
remesas de trabajadores inmigrantes, la proximidad a centros urbanos, etc.)
- El
empleo no agrícola no debe ser planteado como la gran solución a
todos los campesinos pobres y minifundistas cuyo potencial de desarrollo
agrícola es bajo, ni, en el extremo opuesto, como zona de refugio mal
remunerada para la población más pobre.
- En
general el desarrollo de éste no puede visualizarse de forma aislada al
desarrollo de la agricultura y del manejo de los recursos naturales, toda vez
que dichas regiones se caracterizan precisamente por la ausencia de motores que
dinamicen el consumo y la producción industrial de servicios.
- Lo
más importante es colocar en el centro la vinculación del
desarrollo productivo local o regional (territorial) con el proceso de
generación de políticas de desarrollo rural. Es necesario
desarrollar una visión multisectorial del desarrollo productivo
territorial.
- Es
necesario vincular lo micro con lo macro, lo local con lo nacional. El
conocimiento y las instituciones locales por sí mismas, no son
suficientes para pensar y actuar en un escenario de mercados globalizados, y es
indispensable resolver cómo éstas pueden vincularse efectivamente
a las organizaciones (universidades, empresa privada, centros independientes de
investigación etc.) capaces de proporcionar acceso al conocimiento
técnico, a las habilidades y las redes que son indispensables para
participar y competir en economías globalizadas. Por otra parte, los
recursos de capital local en las regiones rurales pobres son insuficientes para
generar dinámicas de crecimiento económico. Por último,
las políticas que se diseñan y se gestionan de manera
centralizada, lisa y llanamente son por lo general ineficientes e ineficaces. La
creación de instancias locales de concertación
público-privada ayudaría a generar un ambiente propicio para
identificar y poner en marcha motores del crecimiento económico en las
zonas rurales pobres.
- Debido
a que el modelo económico vigente en Latinoamérica ha retirado del
Estado la función de invertir en los distintos sectores productivos,
resulta indispensable establecer los incentivos necesarios para que el sector
privado tenga interés en realizar inversiones no agrícolas en las
zonas rurales, y particularmente en las zonas más pobres. Las
inversiones financiadas por programas públicos son importantes, pero
absolutamente insuficientes.
- Se
debe incorporar el empleo rural no agrícola en los proyectos o programas
de desarrollo agrícola y rural con un enfoque de desarrollo local, en
donde dichos proyectos estén sometidos a la autoridad de instancias en
que los usuarios estén ampliamente representados, y que tengan
atribuciones efectivas para tomar decisiones en materia de contratación
del personal directivo del proyecto y de definición y revisión de
presupuestos.
TEMA
5: Integración
Internacional
El presente capítulo se refiere a la
relación que existe entre la globalización y sus desafíos e
impactos para los pueblos indígenas. ¿Cuáles son las
ganancias y pérdidas al respecto en términos económicos y
culturales? ¿Hay un “riesgo” concreto que pueda estar afectando
a los pueblos indígenas; y si es así, cuáles serían
las políticas que se podrían implementar para disminuir dicho
riesgo? ¿Cuál sería el rol de las empresas multinacionales?
¿Cómo poder ayudar a compensar el “costo”
económico adicional que implica ser indígena en el mundo moderno?
¿Qué se ha hecho al respecto en los acuerdos comerciales ya
firmados, y qué se podría hacer en el futuro?
La globalización no es un fenómeno
nuevo, y a estas alturas es ineludible. Pretender que la solución para
evitar los efectos negativos de la globalización sea no incorporar al
país en la economía mundial y su competitividad resulta
completamente inviable, porque produciría efectos perversos desde el
punto de vista económico y cultural, y carece de realismo considerando
las opciones de desarrollo por las que ha optado Chile. Por otra parte, el ritmo
de incorporación de las comunidades indígenas a los cambios
tecnológicos y económicos que se están desarrollando en el
mundo de hoy es, por una cuestión cultural, más lento que para el
resto de los chilenos. Hay dificultades especiales de comunicación, de
acceso, de facilidad de inserción e incluso de valoración de las
diferentes opciones.
Las
ventajas de la globalización no han tocado a las comunidades
indígenas de la misma manera que al resto del país. Para entender
por qué sucede esto es necesario hacer un diagnóstico y entender
las características de los mercados indígenas locales:
- La
economía indígena concentra el ingreso per cápita
más bajo del país y su poder de compra es volátil,
usualmente en función de ingresos provenientes de buenas cosechas o
trabajos esporádicos.
- Los
costos de transacción son muy altos, ya que la infraestructura de las
comunidades es generalmente precaria (caminos, teléfonos, sanitarias
etc.), lo que agrega un costo adicional a la hora de interactuar
comercialmente.
- Los
servicios relevantes para desarrollarse comercialmente son de baja calidad y en
algunos casos inexistentes. Por ejemplo, el acceso a cuentas corrientes,
instrumentos financieros, créditos, cajeros automáticos, contratos
que defiendan sus intereses, garantías (hipoteca, prenda, fianza),
conectividad vía fax, teléfono o internet, etc.
- El
acceso a las informaciones de mercado es mucho menor que el del resto del
país, y en muchos casos no tienen el dominio necesario del idioma
español para leer y entender información un poco más
sofisticada.
- Existen
discriminaciones arbitrarias por parte del resto de los chilenos a la hora de
realizar transacciones comerciales con personas y empresas del mundo
indígena.
En
suma, desde el punto de vista agregado, una mayor integración
económica y especialización, acceso a nueva tecnología,
multiplicación de los mercados, etc., conlleva una mayor eficiencia y un
mayor crecimiento económico. Ahora bien, las comunidades indígenas
por diversas razones no están participando adecuadamente de este
fenómeno, y temen (por desconocimiento o falta de preparación) la
imposición de un modelo económico de mercado que esté en
contraposición con su sistema económico tradicional.
Esto
se traduce en que el proceso de incorporación y de asimilación de
dichas comunidades a los cambios que se están llevando a cabo en el mundo
moderno sea muchísimo más lento.
Si
bien hay perdedores en la globalización, a la vez hay suficientes
ventajas que considerar. La existencia de perdedores no es suficiente argumento
para tratar de resistirse a estos cambios, sencillamente porque son inevitables,
pero sí nos obliga a pensar qué se puede hacer para disminuir
dichos riesgos. Chile necesita desarrollar políticas para aprovechar
estos cambios globales, logrando transformarse en una economía
adaptable.
Una
economía abierta que asume en plenitud la globalización logra un
desarrollo dinámico, y éste genera recursos que hacen posible el
desarrollo de políticas sociales para acomodar la situación de los
grupos que se perjudican con los cambios, y particularmente ayudar a grupos
marginados a modernizarse y enfrentar con éxito las nuevas situaciones.
En este sentido, el mérito de las políticas de apertura hay que
considerarlo en conjunto con el de las políticas sociales que la hacen
posible.
II.
Acuerdos Económicos Firmados por Chile
Además
de reducir las barreras comerciales, los acuerdos internacionales ayudan a
regular la globalización, ofreciendo –entre otras cosas-- un
sistema de solución de controversias que contempla un panel de expertos
internacionales donde recurrir en caso de
conflictos.
Sin acuerdos comerciales tampoco existiría una regulación
comercial internacional para dar cierta certeza jurídica a las relaciones
comerciales entre países.
Chile
ha firmado una serie de acuerdos económicos que contemplan diversos
niveles de integración. Los más intensos desde el punto de vista
de la integración son los firmados con la UE, EE.UU., México y
Canadá.
Los
acuerdos económicos no se refieren al tema del desarrollo indígena
y a medidas de tratamiento especial para estas etnias. Se concentran en los
mercados de bienes y de servicios y en protecciones generales a las
economías de los países menos desarrollados. La relación
más directa con el mundo indígena es en el tratamiento de la
agricultura tradicional y del tema ambiental, debido a la intensa
relación que hay entre las comunidades indígenas y su
hábitat. El acuerdo con EE.UU., por ejemplo, al establecer el fin de la
banda del trigo en 12 años, fuerza a pensar en la forma de apoyar a
numerosos pequeños y micro agricultores indígenas que hoy
subsisten en base a este cultivo.
III.
Oportunidades y Precauciones
La
globalización es un fenómeno que puede representar interesantes
oportunidades para los grupos indígenas:
- La
internacionalización de empresas y comercio tiene efectos directos en los
sistemas de gestión y producción. En particular, se observan
efectos favorables en los estándares ambientales y sociales que
gradualmente se exigirán a los productos. Ejemplo de ello son la
certificación ambiental y social en empresas forestales, o la
relación de las mineras extranjeras con las comunidades locales en el
norte del país.
- Por
otro lado, la internacionalización y comunicación potencia la
generación de redes de valoración, protección y desarrollo
de culturas originarias. En efecto, se observa un fluido y creciente intercambio
cultural y valoración de la diversidad, no sólo a nivel de grupos
indígenas, sino también entre grupos sociales de distintos
países.
Sin
embargo, la globalización es también un proceso acelerado que
obliga a tomar algunas precauciones:
- Se
observa la consolidación de propiedad en algunos sectores de la
economía, que en busca de economías de escala, se asocian
generando empresas de gran tamaño. En algunas ocasiones, los tomadores de
decisiones están lejos de los centros de producción, lo que hace
perder sensibilidad con lo local, retarda y debilita las reacciones o
simplemente deja en manos de terceros la relación con la comunidad. En
definitiva, el tamaño de las operaciones de la gran empresa y las
presiones de competitividad muchas veces hacen perder el contacto con las
comunidades locales.
- Este
proceso normalmente viene asociado a cambios rápidos en sistemas de
producción. La forma de vida y costumbres de los pueblos originarios los
hace más frágiles a los cambios bruscos, lo que no sólo
tiene efectos económicos, sino que particularmente puede dañar su
cultura y tradiciones. Frente a procesos de cambio acelerado, hay que proveer de
políticas de apoyo a la transición para los grupos
indígenas.
Este Capítulo está basado parcialmente en el trabajo encargado al
Sr. Jaime Undurraga M., Abogado, y la discusión del Grupo de trabajo de
Desarrollo Económico y Social en torno a este tema. El texto completo de
su trabajo y la trascripción de la discusión grupal están
disponibles en la Secretaría Ejecutiva de la CVHNT. Para la
reunión se contó además con la valiosa participación
de Jorge López (Gerente General de Forestal Millalemu) y Luis
Peñafiel (Cluster Forestal Araucanía).
