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LEY 19.253 SOBRE FOMENTO, PROTECCIÓN Y DESARROLLO DE LOS INDÍGENAS Y LA POLÍTICA INDÍGENA DE LOS GOBIERNOS DE LA CONCERTACIÓN271
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CAPÍTULO
QUINTO:
LEY 19.253 SOBRE FOMENTO,
PROTECCIÓN Y DESARROLLO DE LOS INDÍGENAS Y LA POLÍTICA
INDÍGENA DE LOS GOBIERNOS DE LA
CONCERTACIÓN
1.
Génesis y contenidos
Durante
la segunda mitad de la década de los ochenta, en forma coincidente con el
ocaso del régimen militar, los mapuche – junto a otros pueblos
indígenas de Chile - levantaron un conjunto de demandas a objeto de
proteger sus derechos amenazados, en particular el derecho a la tierra, y de
establecer una nueva relación con el Estado. Entre los ejes centrales de
esta demanda destaca el reconocimiento de la diversidad étnica y
cultural hasta entonces negada en el país, la participación de sus
representantes en la conducción de la política indígena del
Estado, la protección legal de sus tierras y aguas, el otorgamiento de
tierras fiscales o de tierras particulares adquiridas por el Estado a objeto de
poner fin al proceso histórico de jibarización de las comunidades
indígenas y permitir la ampliación de sus tierras, y el apoyo al
desarrollo económico y cultural de sus pueblos y
comunidades.
A
objeto de responder a esta demanda en 1989 la Concertación de Partidos
Políticos por la Democracia, liderada por el entonces candidato a la
Presidencia, Sr. Patricio Aylwin Azócar, promovió la
suscripción de un acuerdo con los representantes de las diversas
organizaciones indígenas, que es conocido como el “Acuerdo de Nueva
Imperial”.
En
este instrumento, el candidato de la Concertación de Partidos por la
Democracia se comprometió fundamentalmente a hacer efectivo, durante su
gobierno, el reconocimiento constitucional de los Pueblos Indígenas;
crear una Corporación Nacional de Desarrollo Indígena; y en
general, a propender a su desarrollo e integración pero con respeto a su
cultura. Por su parte, las organizaciones indígenas se comprometieron a
apoyar el futuro gobierno de la Concertación y a canalizar sus
legítimas demandas a través de los mecanismos de
participación creados por el gobierno. A través de este Acuerdo se
da por superada la política de división de las comunidades y de
asimilación de la población indígena a la sociedad mayor
impuesta por el gobierno militar.
Con
la firma del Acta de Nueva Imperial, algunos sectores políticos e
indígenas acusaron de que el movimiento indígena se
“oficializaba”, y por tanto rechazaron la estrategia. Entre las
organizaciones que rechazaban el acuerdo estaba el naciente
Consejo
de Todas las Tierras,
creado en el año 1990 y que se originó en Ad Mapu, debido a
diferencias políticas entre sus principales dirigentes. El Consejo de
Todas las Tierras se automarginó del proceso de suscripción del
Acuerdo de Nueva Imperial, retomando la propuesta de autonomía y
autodeterminación del pueblo Mapuche.
En
el caso Rapa Nui, como señaláramos en el acápite
correspondiente del capítulo cuarto, el acuerdo generó divisiones
internas produciéndose a la postre la segmentación del Consejo de
Ancianos en dos facciones paralelas autodenominadas Consejo de Ancianos N°
1 y Consejo de Ancianos N° 2. El Consejo de Ancianos N° 1
permaneció fiel al proyecto político consensuado en Nueva
Imperial, mientras que el Consejo de Ancianos N° 2 rechazó el
acuerdo y al igual que el Consejo de Todas Las Tierras optó por una
propuesta de autonomía y autodeterminación del pueblo Rapa
Nui.
Los
representantes de los otros Pueblos Indígenas –Aymaras,
Atacameños, Quechuas, Collas, Kawésqar y Yagán- y sus
respectivas organizaciones, se plegaron unánimemente al Acuerdo de Nueva
Imperial.
2.
La elaboración de una nueva legislación e
institucionalidad
Al
asumir el nuevo Gobierno, en 1990, se crea la
Comisión
Especial de Pueblos
Indígenas
(CEPI), dependiente del Ministerio Secretaría General de Gobierno, a
objeto de que, a través de ella, se formulen programas y proyectos que
aporten al desarrollo integral de los pueblos indígenas componentes de la
sociedad chilena y, muy especialmente, a fin de estudiar y estructurar las
propuestas formuladas por las organizaciones indígenas y plasmarlas en
una propuesta legislativa.
La
Comisión Especial de Pueblos Indígenas
(CEPI)
conforme a lo expresado en su mandato elaboró un anteproyecto de reforma
legal y constitucional sobre la materia. En base a las propuestas de CEPI, el
ejecutivo envió tres iniciativas al Congreso Nacional en 1991 para su
estudio; un proyecto de ley y otro de reforma constitucional relativos a los
pueblos indígenas, y un proyecto para la ratificación del Convenio
N° 169 de la Organización Internacional del Trabajo. Parte
importante de las demandas indígenas antes reseñadas estaban
contenidas en dichas propuestas
legislativas.
Como es sabido, tales iniciativas no encontraron en los partidos de
oposición representados en el Congreso Nacional la acogida que las
organizaciones indígenas esperaban. El proyecto de ley indígena
fue aprobado en el parlamento en 1993 (Ley Nº 19.253 de octubre de 1993
sobre Protección, Fomento y Desarrollo de los Indígenas) con
importantes modificaciones que debilitaron sus contenidos.
Los
proyectos destinados a dar reconocimiento constitucional a los pueblos
indígenas, así como a la ratificación del Convenio N°
169 de la Organización Internacional del Trabajo (1989) relativo a los
derechos de estos pueblos, tampoco encontraron acogida en el parlamento, y
siguen sin ser aprobados hasta la fecha.
Entre
los elementos centrales de la ley indígena aprobada en 1993 cabe destacar
el reconocimiento de los indígenas, de sus distintas
etnias
y comunidades, así como del deber de la sociedad y del Estado de
respetar, proteger y promover el desarrollo de los indígenas y sus
culturas, y proteger sus tierras, adoptando medidas para tal efecto (Art.1); el
reconocimiento de sus tierras ancestrales, su protección jurídica
y el establecimiento de un fondo especial -fondo de tierras y aguas- para
proveer su ampliación (Arts. 12 a 22); la creación de un fondo de
desarrollo indígena destinado a financiar programas orientados al
desarrollo de los indígenas y de sus comunidades (Art. 23 a 25); el
establecimiento de las "áreas de desarrollo indígena" como
espacios territoriales para la focalización de la acción
pública a favor del "desarrollo armónico" de los indígenas
y de sus comunidades (Art. 26-27); el reconocimiento, respeto y
protección de las culturas e idiomas indígenas y la
promoción de programas de educación intercultural bilingüe en
áreas indígenas (Art. 28-33); la promoción de la
participación indígena a través del derecho reconocido a
sus organizaciones a ser escuchados y considerados en su opinión al
tratarse materias que les atañen (Art. 34) y al contemplarse la
participación de representantes electos por sus comunidades y
asociaciones en el Consejo Nacional de la Corporación Nacional de
Desarrollo Indígena
(CONADI),
órgano encargado de la conducción de la política
indígena del Estado (Art. 38 a 42); el reconocimiento de la costumbre
indígena hecha valer en juicio entre indígenas, siempre que no sea
incompatible con la Constitución Política, así como de un
procedimiento especial en los juicios sobre tierras en que se encuentre
involucrado un indígena, contemplándose la conciliación
como mecanismo de resolución de conflictos de tierras (Arts. 54 a 57).
Disposiciones particulares complementarias para los mapuches huillihches que
reconocen el sistema tradicional de cacicado y su ámbito territorial
(Arts. 60 y 61). Disposiciones particulares complementarias para los Aymaras,
Atacameños y demás Comunidades Indígenas del Norte del
País, que fijan las reglas para la elaboración de un plan de
saneamiento de tierras imponiendo la obligación de salvaguardar las
tierras de propiedad individual, comunitaria y patrimonial, proteger las aguas
comunitarias e incentivar la recuperación y repoblamiento de pueblos y
sectores abandonados (Arts. 62 a 65). Disposiciones particulares complementarias
referidas a la etnia Rapa Nui o Pascuense que determinan quienes son Rapa Nui o
Pascuense, crea la Comisión de Desarrollo de Isla de Pascua, como
organismo de co–participación Estado Pueblo Rapa Nui, de
carácter consultivo, encargado de priorizar la política de tierras
y desarrollo a ser implementada por el Estado en Isla de Pascua, participar en
la administración del Parque Nacional Rapa Nui y en la protección
del Patrimonio arqueológico y cultural. Además, se establece un
procedimiento para la constitución y regularización del dominio en
favor de los miembros del Pueblo Rapa Nui (Arts. 66 a 70) Disposiciones
particulares referidas a los indígenas de los canales australes, que
establecen normas para la protección y desarrollo de estas comunidades,
imponiendo a CONADI la obligación de estimular la participación de
estas comunidades, promover su reasentamiento en sus territorios de origen u
otros que resulten adecuados, establecer zonas especiales de pesca y caza y
áreas de extracción racional de elementos necesarios para su
sobrevivencia y, finalmente, desarrollar y conservar su lengua e identidad
(Arts 72 a 74).
En
materia de tierras, la ley intenta poner término al proceso divisorio de
las comunidades reduccionales mapuche. Pretende, además, posibilitar el
reconocimiento de los derechos que los indígenas tienen sobre las tierras
que históricamente han ocupado y poseen, así como a establecer su
protección, impidiendo que éstas sean enajenadas y traspasadas a
no indígenas como había ocurrido en el pasado. Finalmente,
contempla mecanismos para la ampliación de las tierras de los
indígenas, como son la compra de tierras a precio de mercedo o vía
subsidio y el traspaso de tierras fiscales para estos efectos (Arts 12, 13 y
20).
Como
se ha evidenciado en los párrafos precedente a diferencia de la
legislación dictada en el pasado en Chile en relación a
indígenas, esta es una ley aplicable a los distintos pueblos
indígenas del país, Mapuche, Aymara, Rapa Nui o Pascuense,
comunidades Atacameñas, comunidades Quechua y Collas del Norte del
País y las comunidades Kawashkar o Alacalufe y Yámana o
Yagán de los canales australes, incorporando además del Mapuche a
pueblos cuyas tierras, aguas y derechos en general no habían sido objeto
de reconocimiento o regulación jurídica. Sobre el particular se
debe señalar que la ley cuenta con un conjunto de disposiciones relativas
a cada pueblo o comunidad indígena y su realidad específica de
tierras y aguas u otros recursos.
Cabe
resaltar los avances de la normativa en materia de reconocimiento desde dos
puntos de vista: reconocimiento de la “etnia” como sujeto colectivo
de derecho; y, reconocimiento de todas las etnias del país favoreciendo
procesos identitarios sin precedentes.
Con
el retorno a la democracia en 1990, comienzan a operar procesos de
recomposición de la identidad Colla, Yagán y
Kawésqar.
En
efecto, la Ley Indígena ha favorecido un proceso de organización
Colla que agrupó a las familias que se encontraban en la zona
cordillerana de Potrerillos, Quebrada Paipote y Río Jorquera, teniendo
como base para constituir estas comunidades, las relaciones de parentesco y
linajes. Las primeras comunidades Collas constituidas en virtud de la Ley
Indígena fueron las de Potrerillos, Quebrada de Paipote y Río
Jorquera, en el año 1995. A partir de estas comunidades se inició
un proceso de rescate y fortalecimiento de la identidad Colla, en 1998 las
familias de Quebrada de Paipote dieron origen a las comunidades Colla de Pastos
Grandes y Sinchi Waira. Posteriormente, continuó el proceso de
organización formándose las comunidades Collas Waira Manta
Tuj’sí de Tierra Amarilla (2001), Pacha Churi Kai de Los Loros
(2002), Geocultxial de Diego de Almagro (2002) y Pai-ote de Estación
Paipote
(2002).
En
1992, se organizó la “Comunidad Yámana de Navarino”
entidad dotada de personalidad jurídica, integrada por treinta personas
mayores de edad miembros de la comunidad, cuyo objetivo era luchar por la
defensa de sus derechos ancestrales y la superación de las condiciones de
pobreza y marginalidad, así como el rescate de su historia y
cultura.
La
promulgación de la Ley 19.253, que reconoce a los kawésqar como
comunidad, y establece programas en su favor, así como la existencia de
políticas que se han traducido en beneficios concretos para aquellos, ha
influido también en un cambio de actitud de muchos kawésqar
respecto a su pueblo y a su autoidentificación, lo que se ha traducido en
experiencias de organización durante los últimos años,
constituyéndose dos organizaciones: el “Consejo Kawashkar”,
creado a fines de la década de los ochenta y que agrupaba a los
kawésqar de Puerto Edén, dirigida por Carlos Renchi, y la
“Comunidad Kawashkar”, organización comunitaria funcional
creada en febrero de 1993, la que agrupaba a 26 personas mayores de edad
integrantes de la Comunidad kawashkar” de Punta Arenas, dirigida por
Carlos
Messier.
Actualmente
existen tres comunidades en Punta Arenas, cuyos dirigentes son Haydé
Aguilar, Rosa Ovando y Raúl Raín; una en Puerto Natales dirigida
por Francisca Dubó y una también en Puerto Edén, cuyo
presidente es Pedro Vargas.
No
obstante los avances que esta legislación introduce, ella resulta
insuficiente en relación a las demandas que en materia de reconocimiento,
tierras y recursos naturales fueron planteadas por el movimiento mapuche al
momento de la discusión de la Ley. También resulta insuficiente
respecto a las normas que sobre la materia están incluidas en el Convenio
169 de la OIT.
En
efecto, la Ley no reconoce a los Pueblos Indígenas como tales y al
contrario les da la denominación de “Etnias”. Incluso cuando
se refiere a los Pueblos Atacameños, Quechuas, Collas y otros del norte
del país, así como a los Yáganes o Yámanas y
Kawésqar o Alcalufes de los canales australes, se refiere a éstos
como comunidades.
Tampoco
está recogido el concepto de territorialidad indígena, que en el
anteproyecto de ley se intentó tímidamente incorporar a
través de la figura de las áreas de desarrollo indígena.
Este concepto no fue incluido en la ley aprobada debido a los temores de
fragmentación del Estado que, al igual que en otros países,
provoca el concepto de territorialidad en los sectores más conservadores.
Así la Ley Indígena aprobada por el Congreso modificó en
sus artículos 26 y 27 la redacción del artículo 24 del
anteproyecto de ley en que se establecía que las áreas de
desarrollo indígenas eran "áreas inseparables de su existencia y
desarrollo" y otorgaba a CONADI la facultad establecer criterios para la
formulación de planes, programas y proyectos a realizarse en estas
áreas. Tal vez lo más importante de estas áreas de
desarrollo en su formulación original era que los indígenas y sus
comunidades emplazados en estos espacios territoriales podían expresar su
opinión desfavorable a tales proyectos.
La
ley no reconoce derechos tales como el derecho de los indígenas a no ser
trasladado de sus tierras, y a ser consultados antes de que dicho traslado
excepcionalmente se
verificara.
Finalmente,
no se reconoce los derechos de los indígenas sobre sus recursos naturales
de agua, mineros y de aprovechamiento y manejo de recursos forestales, uso de
riberas, en tierras indígenas y aguas
colindantes.
3.
Reglamentos
Para
la puesta en marcha de la ley en materia de tierras indígenas, se han
aprobado dos reglamentos que deben ser señalados aquí: El
reglamento sobre el Fondo de Tierras y Aguas (Decreto Supremo N° 395 de 24
de noviembre de 1993), y el reglamento sobre funcionamiento del Registro
Público de Tierras Indígenas (Decreto Supremo N° 150 de 30 de
marzo de 1994). De particular importancia es el primero de ellos, el que a pesar
de los planes existentes para su reforma, ha regulado la operatividad del fondo
de tierras y aguas desde su entrada en vigencia hasta la fecha. En su
artículo 2 y siguientes se regula la operación de los subsidios de
tierras, subsidio que es entendido como un aporte estatal directo otorgado a los
beneficiarios, sin cargo de restitución, que deberá ser destinado
a la adquisición de tierras. Podrán postular al subsidio las
personas y comunidades indígenas, o una parte de esta, cuando la
superficie de tierras de que dispongan sea insuficiente. Entre los criterios que
CONADI debe considerar para la selección de los beneficiarios se incluyen
el ahorro previo, la situación socioeconómica de los postulantes y
el grupo familiar. En el caso de las comunidades, se considerará
además como factores la antigüedad y el número de asociados.
Corresponde al Director Nacional resolver sobre el monto y los beneficiarios de
cada subsidio (Art.2). La CONADI pagará directamente el subsidio al
vendedor, el que deberá acreditar la venta y las inscripciones
respectivas (Art.4). En el mismo reglamento se establecieron los criterios y
procedimientos para la adquisición por CONADI de predios en conflicto.
Entre estos criterios se señalan, el número de personas o
comunidades involucradas, la gravedad de la situación social producida,
y la antigüedad del problema (Art. 5).
4.
Política pública de tierras indígenas: avances y
contradicciones
Ha
correspondido a CONADI, a través de su Departamento de Tierras y Aguas,
impulsar las acciones destinadas a dar cumplimiento a las disposiciones de la
Ley 19.253 sobre protección y ampliación de tierras. En materia de
protección de tierras, desde la apertura del Registro de Tierras
Indígenas en 1995 hasta fines de 2000, se habían inscrito en dicho
Registro un total de 54.389 hijuelas con un total de 294.112 has. en el
territorio mapuche (Registro de Tierras Indígenas, CONADI,
2001).
La inscripción en este Registro de una superficie aún inferior a
la mitad del total que, de acuerdo a la información oficial, sería
actualmente de propiedad de los mapuche, permite a sus titulares la
acreditación de su carácter de tierras indígenas, y por
consiguiente, asegurar la aplicación de los derechos (exención del
pago de contribuciones) y de las restricciones (inalienabilidad,
inembargabilidad, entre otras) que la ley establece para
éstas.
En
materia de ampliación de tierras, las acciones de CONADI se han centrado
en el traspaso de tierras fiscales a indígenas, la adquisición de
predios en conflicto y en el programa de subsidio de tierras para individuos y
comunidades
indígenas.
En base a un convenio suscrito por CONADI con el Ministerio de Bienes Nacionales
en 1994, al año 2001 han sido transferidos a la primera entidad, para su
posterior traspaso a indígenas, un total de 171.340 has. beneficiando a
un total de 1.949 familias indígenas. De ellas, sin embargo, alrededor
de 20 mil has. aún seguiría en poder de CONADI, estando la
titulación a indígenas
pendiente.
Del total de tierras fiscales traspasada a indígenas, o en vías de
serlo, según datos vigentes al año 2000, 105.981 has. corresponden
a tierras ubicadas en las regiones del Bío-Bío, Araucanía y
Los Lagos, en el territorio mapuche. Por lo mismo, sus beneficiarios
serían mayoritariamente de origen mapuche.
En
cuanto a los predios adquiridos por CONADI para dar solución a las
demandas más urgentes de tierra de los indígenas, y en particular
a las situaciones de conflicto de tierras (Art. 20 letra b Ley 19.253),
antecedentes de la misma entidad indican que a la fecha estos alcanzaban una
superficie total de 35.044 has. beneficiando a un total de 3.167 familias
indígenas. De estas, un total de 31.166
has.
beneficiaban a un total de 2.861 familias mapuche en las regiones de
Bío-Bío, Araucanía y Los Lagos en el sur del país.
La inversión realizada por CONADI para estos efectos alcanza al
año 2001 a $ 27.681.419.708.
Finalmente,
a través del programa de subsidios de tierras indígenas de CONADI
(Art. 20 letra a Ley 19.253), se han adquirido un total de 9.070 has.
beneficiando a un total de 698 familias indígenas en el país, en
su gran mayoría mapuche. La inversión realizada por CONADI en este
programa ascendió a $
10.650.636.246.
A
lo anterior cabe agregar lo realizado por CONADI, en forma conjunta con el
Ministerio de Bienes Nacionales, en materia de regularización y
saneamiento de tierras indígenas. Se estima que al año 2000 las
tierras cuya propiedad había sido regularizada por esta vía
ascendían a 19.247,28 has. beneficiando a 1.541 familias. De ellas,
13.314 has. beneficiaron a 1.011 familias mapuche, en tanto que el resto
benefició a familias aymara y atacameñas en el norte del
país.
En
síntesis, entre 1994 y el 2001 se habrían incorporado en el
país al patrimonio indígena, o estarían en vías de
incorporarse, a través de estos programas públicos, un total de
215.454 has., beneficiando a 7.355 familias
indígenas.
En su gran mayoría, ellas están destinadas a personas o
comunidades mapuche.
TABLA
Nº 1. Total de Tierras Traspasadas al Patrimonio Indígena
1994-2001
| Programa |
Inversión
en $ del 2000 |
Familias
beneficiadas |
Superficie
en ha. |
| Aplicación
Art. 20 Letra b, Compra de tierras en conflicto |
27.681.419.708 |
3.167 |
35.044 |
| Aplicación
Art. 20 Letra a, Subsidio |
10.650.636.246 |
698 |
9.070 |
| Traspaso
de Predios fiscales |
307.344.000 |
1.949 |
171.340 |
| Total |
38.639.399.954 |
5.814 |
215.454 |
Fuente:
MIDEPLAN-CONADI.
Antonia Urrejola: “Logros de la Ley Indígena
1994-2002”.
Otra
línea de acción desarrollada por CONADI en cooperación con
la Dirección General de Aguas
que debe ser señalada, es aquella orientada a la adquisición de
derechos de agua, así como al saneamiento de derechos de agua ancestrales
en favor de individuos y comunidades indígenas. De acuerdo a antecedentes
de la Unidad de Tierras y Aguas Indígenas de CONADI, a través del
programa de saneamiento de derechos de agua entre 1995 y el 2000 se solicitaron
en el sur del país un total de 19.724 litros por segundo en beneficio de
17.816 familias mapuche, estando su inscripción aún
pendiente.
En
marzo del año 2002, el Ministerio de Bienes Nacionales transfirió
tierras a 281 familias de origen Rapa Nui, dando cumplimiento a la primera etapa
del programa “Manejo Administración y Disposición de la
Propiedad Fiscal en Isla de Pascua”. A través de este programa
fueron desafectadas 254 hectáreas del Parque Nacional Rapa Nui, 755
hectáreas del Fundo Vaitea y 500 hectáreas de reserva territorial
fiscal.
Las tierras fueron parceladas en predios de 5 hectáreas de terreno y
adjudicada a familias jóvenes Rapa Nui que carecían de
tierra.
En
ejecución se encuentra la segunda etapa del programa que consiste en
darle tramitación a 541 solicitudes de posesión
regular.
De acuerdo a información proporcionada por el Ministerio de Bienes
Nacionales ello permitirá acreditar aproximadamente 200 propietarios Rapa
Nui, a la fecha los títulos pertenecientes a Rapa Nui inscritos en el
Conservador de Bienes Raíces alcanzan a 217 de un total de 645 poseedores
regulares.
En
el período 1994 a 1999, la CONADI, oficina de asuntos indígenas de
Arica y Parinacota, invirtió un total de $ 1.052.772 con cargo al Fondo
de Tierras y Aguas Indígenas, fundamentalmente en obras de riego.
Saneamiento de derechos de aguas y Estudios de Preinversión de Obras de
Riego. También se destinaron recursos a regularización de tierras
aymaras y la defensa jurídica y saneamiento de la propiedad
indígena.
La
cobertura de la inversión de los Fondos de Tierras-Aguas y Desarrollo,
entre los años 1994 y 1999, benefició a 8.548 familias, cerca de
32.247 aymara. Las principales inversiones están orientadas a
"mejorar
las condiciones de producción de comunidades aymaras en espacios rurales
y urbanos, especialmente en la capitalización de sectores
productivos" y al
"fomento
del desarrollo económico y territorial de los pueblos
indígenas", lo
que involucra alrededor del 82% del total de la inversión realizada
durante el período 1994 a
1999,
destacan claramente las obras de mejoramiento de infraestructura de riego
(canalización, entubación, construcción de estanques y la
tecnificación del riego), sendas de penetración, cultivos de
hortalizas en altiplano, apoyo a la infraestructura de la producción
artesanal textil, a la comercialización de orégano,
recuperación de bofedales y
otros.
La
inversión efectuada por CONADI en el ámbito de la política
de tierras para el Pueblo Atacameño es de $143.000.000 (1993–2002).
De las 905.000 hectáreas efectivamente ocupadas por las comunidades
Atacameñas, a la fecha se encuentra en tramitación la
transferencia de 437.104,33 hectáreas, que incluyen saneamientos de
títulos comunitarios y sitios arqueológicos. Efectivamente se han
saneado 83.660,29 hectáreas a favor de la comunidad Río Grande y
Peine, y se han transferido a título gratuito a las comunidades de
Socaire, Sólor, Asociación de Likan Tatay, Chiu Chiu y Conchi
Viejo un total de 807,49 hectáreas. Por otra parte, se han transferido a
las comunidades indígenas correspondientes la concesión de uso
gratuito por 5 años de los Pukará de Quitor, Lasana y Chiu Chiu,
con el compromiso que vencido el plazo de la concesión estos sitios
serán transferidos en dominio a las comunidades, alcanzando una
superficie de 9,73 hectáreas.
La
política de tierras ha beneficiado a aproximadamente 440 familias
indígenas. Todas las solicitudes se han tramitado en virtud de los D.L.
1.939 de 1977, cuando se trata de transferencia de predios fiscales, y 2.695 de
1979 cuando se trata de regularizar propiedad particular.
Inscritos
en el Registro Nacional de Tierras Indígenas hay un total de 245
títulos, de éstos en el año 2001 se inscribieron 107
títulos de Calama y 109 títulos de San Pedro de Atacama. Durante
el año 2002, se inscribieron 27 títulos de Calama y 2 de San Pedro
de Atacama.
Se
ha constituido una Comisión Técnica Regional de Tierras en la II
Región, la que ha sido la instancia de participación y
coordinación entre las comunidades indígenas y los Servicios
Públicos. Esta instancia ha permitido validar a nivel regional el trabajo
realizado por la CONADI y Bienes Nacionales en materia de constitución y
regularización del dominio de las comunidades Atacameñas sobre sus
tierras ancestrales.
La
Corporación Nacional de Desarrollo Indígena a través de la
Oficina de Asuntos Indígenas de San Pedro de Atacama, dentro del marco de
protección de las aguas indígenas y de reconocimiento del uso
ancestral de las mismas por parte de las comunidades indígenas, desde el
año 1994 a la fecha ha venido implementando programas especiales
destinados a regularizar los derechos de aprovechamiento de aguas a favor de
organizaciones indígenas Quechuas y Atacameñas de la Provincia de
El Loa.
A
la fecha se han regularizado más de 2.800 litro por segundo de aguas
superficiales. Los derechos han sido regularizados principalmente a
través de la normativa establecida en la Ley Indígena y el
Código de Aguas. Algunos derechos han debido ser adquiridos mediante
compras subsidiadas por la CONADI con cargo al Fondo de Tierras y Aguas
Indígena, tal es el caso de Derechos de Aprovechamiento de Aguas
adquiridos en las localidades de Calama, Chiu Chiu y Lasana.
En este
proceso de regularización destaca el reconocimiento judicial efectuado
por los tribunales de justicia del derecho de las comunidades indígenas
sobre las aguas sustentado en el uso ancestral de las mismas, principio
reconocido por la Ley
Indígena[295].
Se
debe valorar la acción desarrollada por CONADI y otros entes
públicos desde la dictación de la Ley Indígena en 1993, en
cuanto revierte la tendencia histórica a la disminución de las
tierras indígenas y reconocimiento de derechos ancestrales de agua.
En
el caso de los mapuche, que por razones históricas y demográficas
constituyen los principales destinatarios de la política de tierras de
CONADI, dicha acción ha permitido acceso a la tierra y seguridad
jurídica en su tenencia, a una cantidad significativa de familias que, a
raíz de los fenómenos históricos antes descritos,
carecían de ella.
Las
múltiples deficiencias de la política pública en esta
materia, sin embargo, deben ser subrayadas. Los recursos destinados por el
estado al Fondo de Tierras y Aguas de CONADI a objeto de posibilitar la
adquisición de tierras indígenas a través del mercado, han
sido insuficientes en relación a las necesidades y demandas de tierras
existentes, en especial, en el área mapuche. En efecto, aún cuando
el presupuesto de dicho Fondo tuvo una tendencia al incremento entre los
años 1994–1999, de $ 2.108 millones en 1994 a $ 8.150 millones en
1999,
la tendencia de los últimos años es a decrecer. En todo caso a
pesar de los esfuerzos los recursos existentes solo han permitido adquirir a
través del mercado una cantidad inferior a 40 mil has. de tierra en el
mismo período. Ello en contraste con las 150.000 has. que la
administración del Presidente Lagos ha señalado se deben adquirir
en el sexenio 2000-2006 para satisfacer las necesidades de tierra de los
indígenas.
TABLA
Nº 2. Consolidado Compra de Tierras por año- Aplicación
Artículo 20 Letra
b)
CONADI
94-2001
| AÑO |
Inversión
en $ del 2000 |
Familias
beneficiadas |
Superficie
en Ha. |
| 1994 |
2.282.231.895 |
400 |
6.587 |
| 1995 |
809.105.263 |
293 |
1.381 |
| 1996 |
1.813.265.773 |
247 |
4.277 |
| 1997 |
2.301.630.238 |
442 |
2.952 |
| 1998 |
5.190.291.734 |
560 |
7.021 |
| 1999 |
7.700.725.506 |
718 |
5.993 |
| 2000 |
4.002.286.300 |
328 |
3.408 |
| 2001 |
3.581.883.100 |
179 |
3.425 |
| Total |
27.681.419.809 |
3.167 |
35.044 |
Fuente:
MIDEPLAN –
CONADI. Antonia
Urrejola: “Logros de la Ley Indígena 1994-2002”.
Esta
situación es preocupante si se considera que existe un agotamiento de
tierras fiscales, en particular en la zona sur del país con las cuales
satisfacer las necesidades de tierras de los indígenas. Dicha
situación resulta aún más preocupante al constatar el
incremento verificado en los últimos años en el valor de mercado
de las tierras adquiridas por CONADI a través del Fondo de Tierras. De
acuerdo a antecedentes de la propia CONADI, el valor de la hectárea de
tierra adquirida en el mercado por esta entidad en la región de la
Araucanía entre 1994 y 1998 se habría
triplicado.
Para el año 2000 el valor de una hectárea pagado por CONADI en la
misma región habría subido en casi siete veces en relación
a 1994 según antecedentes del Departamento de Tierras y Aguas de esta
entidad.
Otros
de los problemas detectados en la política de tierras indígenas
dicen relación con la mala calidad de las tierras adquiridas por CONADI,
muchas de las cuales carecen de potencial productivo, tienen problemas
topográficos, de calidad de suelos o de deslindes; con la falta de apoyo
técnico y productivo para las familias beneficiadas con su
adquisición, situación que denota una falta de coordinación
entre el Fondo de Tierras y Fondo de Desarrollo Indígena de CONADI;
así como con la arbitrariedad y falta de transparencia en las
adquisiciones de tierras, muchas de las cuales han estado relacionadas con la
capacidad de presión de las organizaciones indígenas más
que con las necesidades reales que tienen quienes postulan a acceder a la
tierra.
Esta situación reviste la mayor gravedad, puesto a que luego de varios
años de implementación, ha quedado en evidencia que el traspaso o
adquisición de tierras para indígenas no asegura, por si solo, sin
el acompañamiento de programas de desarrollo productivo, la
solución de los problemas de marginalidad y pobreza que afectan a quienes
constituyen los beneficiarios de esta política pública.
Vinculado
a lo anterior, en los últimos años se ha producido un proceso de
apropiación por no indígenas de recursos mineros, aguas, recursos
pesqueros y otros recursos naturales que se encuentran en tierras
indígenas o en tierras o aguas colindantes a ellas. Es así como se
estima que para 1996 existían 1.357 concesiones mineras nacionales y
extranjeras constituidas (o en trámite de serlo) entre las regiones del
Bío-Bío y Los Lagos en territorio ancestral mapuche, de las cuales
144 se encontraban en tierras de comunidades pertenecientes a este pueblo. A la
misma fecha se había otorgado a particulares no indígenas un
número significativo de concesiones de acuicultura en lagos, ríos
y mar en aguas colindantes a comunidades mapuche. Para ese año
también se habían otorgado en el mismo espacio territorial el 75
por ciento de los derechos de aprovechamiento de aguas superficiales
disponibles. De estos derechos, solo el 2 por ciento estaba en poder de los
mapuches.
La apropiación por no indígenas de estos recursos naturales se
encuentra amparada por la Constitución Política de 1980, y otros
cuerpos jurídicos tales como el Código de Aguas, el Código
Minero y la Ley de Pesca. Debe recordarse que los intentos de resguardar los
derechos de los indígenas sobre los recursos naturales que se encuentran
en sus tierras o aguas a través del reconocimiento de un derecho
preferente para obtener su concesión por parte del Estado, fueron
frustrados por el Congreso Nacional en el debate del anteproyecto de ley
indígena. Esta situación, en el contexto de la crisis de la
agricultura campesina tradicional que hoy existe en Chile a raíz de las
políticas de apertura al comercio exterior y globalización, viene
a limitar seriamente las potencialidades económicas de las tierras
indígenas, afectando las posibilidades de desarrollo material de las
familias que viven en
ellas.
La
situación es particularmente grave en el caso de los Pueblos
Indígenas del Norte del País, Aymaras, Atacameños, Quechuas
y Collas, cuya sobrevivencia depende del recurso agua. En efecto, el problema
más grave que afecta a estas comunidades es la privatización y
pérdida de sus aguas ancestrales en virtud del Código de Aguas
(DFL N° 1.222). La aplicación de esta normativa desde su
dictación en 1981 hasta la fecha ha permitido la apropiación de
las aguas ancestrales de los Pueblos que habitan el Altiplano de la I, II y III
Región por parte de las compañías mineras, privando a sus
comunidades de este vital elemento para el desarrollo de sus actividades
agrícolas, provocando el desecamiento de vegas, aguadas y bofedales donde
abrevan sus animales, acentuando con ello la migración de sus habitantes.
Por otro lado, las normas constitucionales y el Código de Minería
han favorecido la apropiación y explotación de los recursos
mineros por parte de grandes empresas mineras, quedando las comunidades
indígenas absolutamente marginadas de la política minera y sus
beneficios económicos, por el contrario, sufren las consecuencias de los
procesos mineros con la contaminación de sus aguas y ecosistemas. Ninguna
de estas situaciones ha podido ser revertida por la Ley Indígena, a pesar
de los avances de esta normativa en materia reconocimiento de los derechos
ancestrales de agua de las comunidades Aymaras, Atacameñas y otras del
Norte del País.
Otro problema
que debe ser señalado dice relación con la demora en la
constitución de las Áreas de Desarrollo Indígena (ADI)
establecidas en el artículo 26 de la Ley Indígena. Aun cuando en
los últimos dos o tres años, luego de la situación de
conflicto creada en el territorio mapuche, el Gobierno ha comenzado a destinar
mayores recursos a las ADI, éstas siguen siendo hasta la fecha
áreas de focalización de la acción del Estado en
relación con el mundo indígena, sin que la participación de
los indígenas y sus comunidades haya sido considerada en su interior.
Vinculado a esta figura legal, otro problema que debe ser señalado
aquí, y éste dice relación con el incumplimiento de lo
dispuesto en el artículo 35 de la ley indígena que establece que
los organismo del estado deben considerar la participación de los
indígenas al interior de las áreas silvestres protegidas que se
encuentren en las ADI, así como regular los derechos de uso que
corresponden a las comunidades. Un estudio reciente constata que 9 de las 93
áreas silvestres protegidas existentes en el país, con una
superficie de 799 mil has. que afectan a 10.600 habitantes, se encuentran actual
o potencialmente en ADIs. No obstante lo anterior, hasta la fecha no se han
puesto en marcha iniciativas o mecanismos que posibiliten la
participación indígena en la gestión de dichas
áreas, o que regulen el uso de recursos que en ellos se encuentran como
lo dispone la Ley. Tal participación permitiría enfrentar los
numerosos conflictos que hoy existen entre las comunidades indígenas y
las áreas protegidas, conflictos entre los que se encuentra la
presión indígena por el uso de recursos naturales y culturales en
ellas existentes, la presión por regularización de tierras en su
interior, y la falta de confianza hacia los organismos que las
administran.
A
la fecha se han creado cinco Áreas de Desarrollo Indígena, cuyas
características principales son las
siguientes:
- Área
de Atacama la Grande (II Región):
El 10 de marzo de
1997, mediante el D. S Nº 70 del Ministerio de Planificación y
Cooperación, se declara la creación de esta ADI que se ubica en la
comuna de San Pedro de Atacama. Este territorio comprende la cuenca del Salar de
Atacama y el Altiplano Andino de la II Región de Antofagasta y presenta
una alta densidad de población indígena atacameña, cerca de
un 95 % del total de habitantes de la Comuna de San Pedro de Atacama
(aproximadamente 2.546 personas).
- Área
del Budi (IX
Región):
Declarada Área de Desarrollo Indígena, el 10 de marzo de 1997
mediante el D.S. Nº 71 del Ministerio de Planificación y
Cooperación, comprende un sector de aproximadamente 19.000 ha. Involucra
parte de las comunas de Puerto Saavedra y Teodoro Schmidt donde residen 91
comunidades Mapuche, que corresponde a una población de 8.360
personas.
- Área
del Alto Bío-Bío (VIII
Región): El 7
de mayo de 1997, mediante el D.S. Nº 93 del Ministerio de
Planificación y Cooperación se declara la creación de esta
ADI, la cual está compuesta por los valles de Queuco y Trapa- Trapa y una
sección del valle de cordillera del río Bio-Bío. Existe una
alta densidad de población Mapuche- Pehuenche, la que representa cerca de
un 73,4 % del total de habitantes del sector (aproximadamente 4.930 personas),
que habitan 11 Comunidades.
- Área
Lago Lleu - Lleu (VIII Región):
El 8 de marzo del
2001, mediante Decreto Supremo nº 60 del Ministerio de
Planificación y Cooperación se declara la creación de esta
ADI, la cual abarca las comunas de Cañete, Tirúa y Contulmo, esta
zona alcanza una densidad poblacional indígena de 2.626 personas que
corresponde al 15% , que se extiende en la cuenca lacustre del Lleu-Lleu de
aproximadamente 670 KM2.-
- Área
“Jiwasa Oraje” (I Región):
El 8 de Marzo del
2001, mediante D.S. Nº 67 del Ministerio de Planificación y
Cooperación se declara la creación de esta ADI, la que abarca las
comunas de Colchane, Camiña, Huara, Piza y Pozo Almonte, cuya superficie
abarca aproximadamente 25.000 Km2 con una población indígena que
alcanza a las 3.756
personas.
La
inversión pública comprometida en las Áreas de Desarrollo,
entre 1999 y el 2002 es de US$ 91
millones.
Las que concentran
mayor inversión son el Alto Bío Bío, San Pedro de Atacama y
Lago Budi.
Los
problemas y limitaciones de la política de tierras indígenas antes
reseñadas son graves si se consideran los niveles de pobreza en que hoy
se encuentra la población indígena en general, y la
población indígena rural en particular. Los resultados de una
encuesta oficial realizada en
1996,
demuestran que el 35.6 por ciento de la población indígena en
Chile vive en condición de pobreza; que el 25 por ciento de la
población indígena vivía en condiciones de pobreza no
indigente, en tanto que el 10.6 por ciento vivía en condiciones de
pobreza indigente. Tales niveles de pobreza contrastan con los de la
población no indígena, que según la misma encuesta solo
alcanzaban al 17.1 por ciento de pobres no indigentes y al 5.5 por ciento de
pobres
indigentes.
La misma encuesta demuestra que los niveles de empleo, remuneración,
acceso a educación, salud, agua potable, entre otros, eran, en todos los
casos, inferiores para la población indígena que para la
población no indígena del país. La situación de
pobreza en comunidades indígenas rurales también ha sido
constatada por diversos estudios. Un estudio realizado en comunidades mapuche
rurales señala que, a consecuencia de la consolidación de un
esquema productivo de subsistencia basado en el cultivo de productos
agrícolas para el autoconsumo (trigo, papa, maíz, leguminosas,
hortaliza y ganadería menor), se estima que el 72 por ciento de las
familias que allí habitaban vive bajo la línea de
pobreza.
Esta situación, junto a otros fenómenos, explica la continuidad de
los procesos de migración mapuche
campo-ciudad,
tendencia que se evidencia además en el envejecimiento y a la
masculinización de la población residente en comunidades mapuche
rurales.
La
CONADI pretende responder a esta situación a través del
Fondo
de Desarrollo Indígena,
implementando un
conjunto de líneas de acción. En inversión y cobertura de
dicho Fondo prevalecieron tres líneas programáticas centrales:
Infraestructura Productiva, Fomento Productivo y Fortalecimiento de la Sociedad
Civil Indígena. Según datos proporcionados por CONADI, en el
período 1994-1999 se han invertido
U$
15 millones,
beneficiando directamente a más de 50 mil personas y sus respectivos
grupos familiares.
A
partir del rediseño institucional de la CONADI establecido el año
1999, se advirtió la necesidad de dar respuesta a las demandas y el
contexto en que estas se insertan en el desarrollo de los pueblos
indígenas. Desde esta perspectiva, se reformularon las líneas
programáticas en 3 áreas de acciones más globales: Fomento
de la Economía Indígena Urbana y Rural, Apoyo a la Gestión
Social Indígena y Estudios de Preinversión para el Desarrollo
Indígena.
Los
efectos de estas políticas han sido limitados y no se observan efectos
sustanciales en el desarrollo de los Pueblos Indígenas y sus
comunidades.
En
materia de educación y cultura se ha desarrollado el Programa de Becas
Indígenas del Gobierno, implementado a través del Ministerio de
Educación, destinado a la educación básica, media,
técnico profesional y universitaria. Este Programa se ha incrementado, de
5000 becas anuales en 1994 hasta llegar a 18 mil becas para estudiantes
indígenas en el año 2000 lo que permite avanzar en la cobertura de
la demanda para educación básica, superior y media de los
estudiantes indígenas.
Está
en ejecución un Programa de Educación Intercultural Bilingüe
(EIB), conjuntamente CONADI y el Ministerio de Educación, orientado a la
formación de profesores bilingües, elaboración de material
escolar bilingüe, apoyo a escuelas de educación intercultural.
El
impacto de estos programas en el ámbito de la educación y la
cultura se verán en el futuro.
En
el ámbito de los derechos fundamentales, como es el caso del debido
proceso y el acceso a la justicia por parte de las comunidades indígenas
y sus miembros también se observan contradicciones. La aplicación
de la denominada Reforma Procesal Penal en la IX Región de la
Araucanía ha generado graves conflictos y su aplicación en contra
del movimiento indígena y sus integrantes se ha traducido en
violación de garantías fundamentales del debido
proceso.
5.
Acciones de los Gobiernos de la Concertación para hacer frente al
conflicto indígena
Como
lo afirma el documento aprobado por el Comité Interministerial Social en
1997, denominado
Bases
para un proyecto Trienal de Desarrollo
Indígena, una
vez entrada en vigencia la ley indígena y puesta en marcha su
institucionalidad, la CONADI se vio sobrepasada por la demanda de los pueblos
indígenas, no contando con recursos humanos ni monetarios suficientes,
además de falencias en su estructura organizacional para satisfacer estas
demandas.
Finalmente,
la mayoría de los Ministerios y Servicios Públicos no han asumido
con el énfasis y la voluntad requeridos la implementación de una
política indígena, derivando todas las demandas concernientes a la
CONADI. Una excepción la constituye el Ministerio de Bienes Nacionales,
que ha tenido un rol relevante en la asignación de tierras en un trabajo
que ha incorporado la participación de las comunidades.
Todos
estos factores han conformado un nuevo contexto de
“quiebre
de confianzas”
entre los Pueblos indígenas y el Estado, que impele a diseñar una
nueva estrategia de solución a las demandas indígenas. Para ello,
el documento señala en el Capítulo V, referido a las
“Bases
para Definición de Acciones en torno a un Plan Trienal de Desarrollo
Indígena”,
las líneas de acción a seguir tanto en lo declarativo y
simbólico, como en lo
práctico.
Éstas se desprenden del objetivo general de
“Establecer
los mecanismos institucionales que permitan la amplia participación de
los Pueblos Indígenas en el proceso de desarrollo del país y en
las oportunidades que genera, manteniendo el pleno respeto a su identidad
cultural y fortaleciendo su organización y
diversidad”.
Para estos efectos, se proponen los siguientes objetivos
específicos:
- “Fortalecer
la participación de los Pueblos Indígenas en el desarrollo de la
comunidad nacional, en un contexto de aceptación de la diversidad y
variaciones culturales existentes, superando los elementos de
discriminación étnica en todos los ámbitos
pertinentes”.
- “Promover
el desarrollo de los indígenas; sus culturas, familias y comunidades,
fortaleciendo sus capacidades de gestión en la resolución de sus
problemas”.
- “Proteger
el patrimonio de tierras y aguas indígenas; velar por su adecuada
explotación, su equilibrio ecológico y propender a su
ampliación”.
- "Facilitar
las posibilidades de acceso de las poblaciones indígenas a las
oportunidades que se abren en el país en condiciones preferenciales
respecto a los demás ciudadanos, como resultado del concepto de
discriminación positiva y con todos los esfuerzos gubernamentales
disponibles, para el logro de niveles de accesibilidad
adecuados”
- “Lograr
la pronta solución a los principales conflictos a que actualmente se ven
enfrentados los Pueblos indígenas y que atentan contra su identidad y
existencia en su modo cultural.
- "Fortalecimiento
efectivo de la CONADI, dotándola de presupuestos reales, acordes con las
necesidades de su afianzamiento y extensión entre las comunidades y la
sociedad en su conjunto”.
A
mediados de 1999, el Gobierno del ex Presidente Eduardo Frei Ruiz – Tagle
se comprometió con un Plan Especial de Desarrollo Indígena,
orientado a las comunidades mapuches del sur de Chile, de carácter
trienal con un monto global de U$ 280 millones.
Este
plan tenía por objeto priorizar demandas formuladas en diálogo
directo con comunidades indígenas de las regiones del
Bío-Bío, Araucanía y de Los Lagos, que tuvo lugar durante 3
meses, en que participaron comunidades indígenas y autoridades de
gobierno.
El
plan comprometió recursos de 8 ministerios y 32 programas de gobierno, y
fue ejecutado en 5 ejes específicos: apoyo al desarrollo productivo
indígena, infraestructura de apoyo a las comunidades, fomento a la
educación intercultural bilingüe, desarrollo de la salud
intercultural y un plan de vivienda indígena.
Por
otra parte, durante el último año del Gobierno de Eduardo Frei, se
constituyó una Comisión Asesora para Temas Indígenas con
representantes de organizaciones indígenas, empresarios, sociedad civil y
del Gobierno la cual dejó esbozadas una propuesta en distintas
áreas
temáticas.
El
Gobierno del Presidente Ricardo Lagos, en el mes de marzo del año 2000,
convocó a una Mesa de Trabajo a organizaciones indígenas,
empresariales, de las Iglesias y organismos públicos para que en un plazo
de 50 días se elabore un Plan de Acción para intensificar la
acción pública y de la sociedad, en apoyo al conjunto de pueblos
indígenas del país. De modo muy especial, para sentar las bases de
un nuevo pacto, de un nuevo trato entre el Estado, la sociedad y el mundo
indígena.
Esta
mesa tomó como punto de partida el documento de la anterior
Comisión Asesora, con participación de representantes del Consejo
Nacional Aymara, Consejo Nacional Atacameño, Consejo de Ancianos de Isla
de Pascua, dirigentes de organizaciones indígenas urbanos, organizaciones
mapuche y mapuche-huilliches de las regiones VIII, IX y X, como también
de iglesias evangélicas, católica, empresarios y organismos
públicos.
Esta
mesa de trabajo se enfocó en cinco líneas principales de
acción:
- Legislación
e institucionalidad
- Desarrollo
indígena urbano
- Desarrollo
productivo
- Gestión
territorial
- Sociedad
y cultura
Como
resultado del documento propuesto por el Grupo de Trabajo, en mayo del
año 2000 el Presidente de la República anunció un conjunto
de 16 medidas concretas para favorecer el desarrollo de los pueblos
indígenas.
Uno de los
compromisos del Presidente Lagos durante su campaña y ratificado a
través de su anuncio de las 16 medidas a la cuales se hace referencia en
el punto anterior, fue la constitución de una Comisión de Verdad y
política de Nuevo Trato, la que se constituyó en enero del
año 2001.
El
objetivo fundamental de la Comisión es generar las bases de un consenso
de toda la sociedad para una política de Estado y de país sobre
el tema. En definitiva se espera que esta Comisión, presidida por el ex -
Presidente de la República don Patricio Aylwin e integrada por
personalidades de los distintos sectores de la sociedad,
analice
la situación
actual de la relación Estado, sociedad y Pueblos Indígenas, la
situación de intolerancia, de no reconocimiento a la diversidad y la
interculturalidad que hoy impera en nuestra sociedad y elabore propuestas
destinadas a la determinación de las bases en que se debe sustentar una
nueva relación o trato, más justo, entre los pueblos
indígenas, el Estado chileno y la Sociedad.
6.
La demanda Mapuche: evolución del movimiento indígena y contenido
de la demanda
Uno
de los fenómenos perceptibles en la última década en el sur
del país, ha sido la evolución experimentada tanto en las
características del movimiento mapuche como en los contenidos de su
demanda. En el primer ámbito, las organizaciones mapuche de
carácter nacional que habían jugado un rol central en la defensa
de los intereses de su pueblo bajo el régimen militar, como Ad Mapu, los
Centros Culturales Mapuche y otras nacidas en el contexto de la
recuperación democrática (Nehuen Mapu, Lautaro Ñi
Ayllarewe, Calfulican, etc.), van siendo gradualmente reemplazadas por
organizaciones de carácter territorial, tales como: Identidad Lafkenche
en Arauco, la Coordinadora Arauco Malleco, la Asociación Ñankucheo
de Lumaco, la Asociación Comunal Pewenche de Lonquimay, la
Asociación Poyenhue de Villarrica, entre otras, que emergen en la
última
década.
A diferencia de las anteriores, cuyos vínculos con partidos
políticos o instituciones de la sociedad chilena eran fuertes, estas
últimas organizaciones se articulan sobre una base territorial y se
definen como independientes del Estado y las instituciones de la sociedad
chilena. En forma coincidente con la forma de organización territorial
emergente. En el segundo plano, de una demanda que en los ochenta estuvo
centrada fundamentalmente en la participación en el Estado y en la
protección y ampliación de la tierra
mapuche,
se ha avanzado hacia fines de los noventa hacia una demanda orientada al
reconocimiento de la territorialidad mapuche hasta hoy negada en el país.
Junto a la demanda por territorio, emerge otra demanda estrechamente
relacionada, que dice relación con el derecho a un desarrollo
político, económico y cultural autónomo al interior de
dichos territorios. Ello no resulta casual, sino es consecuencia de la
naturaleza de las demandas territoriales de los pueblos indígenas, las
que además de tener componentes materiales como, la tierra y los recursos
naturales, tienen también componentes inmateriales de carácter
político y simbólico. Tal como señala la Relatora Especial
de Naciones Unidas Erica-Irene Daes en su estudio sobre el derecho a la
tierra:
“Uno
de los aspectos importantes de la afirmación de los derechos
indígenas a la tierra es permitir que éstos controlen sus tierras,
territorios y recursos mediante sus propias instituciones. Aunque se afirmen los
derechos a la tierra, los territorios o los recursos, a menudo no se da a los
indígenas la posibilidad de ejercer la libre determinación interna
en forma de control y de adopción de decisiones en el ámbito del
desarrollo, el uso de los recursos y las medidas de gestión y
conservación”.
La
nueva orientación de las demandas mapuche se manifiesta ya en las
resoluciones del Congreso Nacional del Pueblo Mapuche celebrado en 1997 con
participación de las organizaciones territoriales emergentes. Dicho
Congreso incorporó el concepto de territorialidad indígena hasta
entonces ausente, exigiendo su reconocimiento y
protección.
En materia de desarrollo, propone que las ADI se constituyan en espacios de
autogestión y de participación indígena, y de
protección del territorio frente a proyectos que perjudican el medio
ambiente.
El mismo Congreso propuso la autonomía como "eje de articulación
del nuevo diálogo que impulsa el pueblo mapuche en su relación con
el Estado y la sociedad
chilena...".
En
una perspectiva similar, el Consejo de Todas las Tierras exige del Estado
“...el derecho a la restitución de tierras y territorios, uso y
aprovechamiento de los recursos naturales del suelo y subsuelo....”,
derecho que deben quedar incluidos en una reforma a la Constitución.
Reconociendo los distintos componentes de la demanda territorial, fundamenta el
derecho al territorio y los recursos del suelo y subsuelo en dos principios:
“uno de orden cultural y el otro desde un principio que sustenta las
actividades inherentes a los Pueblos Indígenas en el marco del desarrollo
e implementación de su estrategia, en un proceso gradual de la
autodeterminación”.
En
la misma línea, la organización Identidad Mapuche Lafkenche de
Arauco en su propuesta de 1999 propone, en base a los conceptos de "Pueblo,
Nación originaria, control territorial, desarrollo endógeno,
autonomía y libre-determinación", la creación de los
"Espacios Territoriales de Patrimonio Lafkenche."Estos últimos son
entendidos como áreas de "protección y conservación de los
espacios naturales y culturales" que las comunidades aún poseen en las
distintas comunas de la provincia, e incluyen tanto las tierras, como "sus
recursos suelo, subsuelo y espacios naturales, de la misma manera que los
espacios ribereños y costa que poseemos..." La misma entidad propone que
estos espacios sean administrados por una Asamblea Territorial, la que
estará integrada por un conjunto de consejeros territoriales y presidida
por un Coordinador Territorial electo por sufragio universal por todas las
comunidades de la
provincia.
Finalmente propone el
reconocimiento de dicha institucionalidad, y de su Coordinador, como autoridad
política con derecho a voz y voto en las instancias de
participación en el poder comunal, provincial, regional y
nacional.
Se trata posiblemente de la propuesta más acabada hasta ahora formulada
por los mapuches para hacer operativo el derecho a la territorialidad y a la
autonomía que reclaman.
En
un comunicado público emitido en 1999 la Coordinadora Arauco-Malleco
explica el sentido de su estrategia de recuperación territorial al
sostener:
“Señalamos
que el único logro político real y a largo plazo es el
reconocimiento de la existencia de la NACION MAPUCHE y la devolución de
espacios territoriales necesarios para el desarrollo de nuestro pueblo...
(Nuestra) estrategia tiene como eje central la recuperación de predios
que hoy día se encuentran en disputa principalmente con empresas
forestales y que son considerados por nuestras comunidades como espacios
sagrados para la sobre vivencia y la reproducción de nuestra
cultura”.
La
Asociación Ñankucheo de Lumaco, finalmente, ha desarrollado no tan
solo una demanda, sino también una práctica de fortalecimiento
territorial que incluye dimensiones económicas, políticas y
culturales. La importancia del territorio no solo como espacio físico
sino también como espacio político, es resaltada por Alfonso
Reiman, su presidente, al señalar: “Si decimos que somos un Pueblo
o Nación, pienso que todo pueblo debe conservar su territorio, y hoy lo
que tenemos son porciones de tierra, pero no control de un espacio
territorial”.
La dimensión económica del territorio, así como la
necesidad de que los mapuche logren una autonomía en este plano en sus
respectivos territorios, es uno de los énfasis de
Ñankucheo.
Esta
evolución del movimiento y la demanda mapuche en el último decenio
explica el distanciamiento que hoy existe entre las organizaciones mapuches
emergentes y el Estado, en particular con CONADI. El carácter mixto o
bipartito de esta entidad -con representación de gobierno y de
indígenas- que parecía tener cierta lógica al momento del
debate de la ley indígena, no se compatibiliza con las demandas
autonómicas hoy dominantes al interior del movimiento
mapuche.
Esta evolución explica también el por qué de la resistencia
mapuche a la expansión de la inversión hacia sus espacios
ancestrales, expansión que además de provocar los impactos
sociales y ambientales antes señalados, es visualizada como una amenaza a
la reconstrucción territorial en la que están empeñadas
muchas de sus
organizaciones.
Dos
hechos explican esta evolución. El primero de ellos dice relación
con la incapacidad de la normativa vigente (Ley Nº 19.253 de 1993) y de la
política pública impulsada a la fecha, para dar protección
a los derechos que los mapuches reivindican, en el contexto económico
vigente. En efecto, la tierra por sí sola, si no va acompañada de
derechos sobre los recursos naturales, así como de derechos que aseguren
grados mayores de participación y/o control indígena de los
procesos económicos, sociales y culturales que en ellas se verifican, no
asegura hoy las posibilidades del desarrollo material y cultural que los mapuche
legítimamente reclaman para sí. Ello en especial teniendo en
cuenta la crisis de la economía campesina mapuche existente en la
actualidad en el marco de las transformaciones agrícolas experimentadas
con la apertura de los mercados, y de los impactos que sobre las tierras y
recursos naturales indígenas están teniendo los proyectos de
inversión a los que anteriormente nos
referíamos.
El
segundo de ellos es el conocimiento, que gracias a los procesos de
conexión
global,
han adquirido los mapuches y otros pueblos indígenas de Chile de los
procesos que hoy ocurren a nivel internacional y comparado, donde crecientemente
se reconocen y protegen los derechos territoriales de los indígenas,
así como los derechos de participación, autonomía o
cogestión inherentes a ellos.
Es
conveniente recalcar que las demandas indígenas entre 1987-1990 no
sólo de centraron en el tema “territorial”, sino por ejemplo
en:
Carta
abierta al Santo Padre (Nehuen Mapu) la Asociación Nacional Mapuche
“Nehuen Mapu”:
- El
reconocimiento oficial del Pueblo Mapuche y de todos los grupos étnicos
del país en la Constitución Política del
Estado.
- La
educación bilingüe y reconocimiento del mapudungun y valores
culturales.
Propuesta
Constitucional de los Pueblos Indígenas de la República de
Chile:
Asociación Gremial Lautaro Ñi Aylla Rehue (1988). Reconocimiento
de los derechos en la nueva Constitución Política de la
República de Chile. El texto propuesto contenía 21
Artículos, divididos en IV partes: I Autodeterminación, II
Derechos Civiles y Políticos, III Derechos Sociales y culturales y IV
Derechos Económicos y Sistema de Producción.
Documento
de Centro Cultural Mapuche, Ad-Mapu, Lautaro Ñi Aylla Rehue para las
autoridades que resultaren electas para el período
1989-1992:
- Reconocimiento
del derecho territorial del pueblo mapuche y la protección de las tierras
ocupadas con sus recursos naturales del suelo y subsuelo. Inembargabilidad,
intransferencia, exclusividad y libertad de toda clase de
contribuciones.
- Devolución
inmediata de todas las tierras usurpadas, reclamadas sobre la base de los
Títulos de Merced, Comisario, Propiedad Austral o cualquiera otra forma
de tenencia de tierras.
- Derogación
inmediata de los Decretos Nºs 2.568 y 2.750 y aprobación de una
nueva Ley, en congreso extraordinario realizado en Temuco.
- Derogación
de los Decretos Leyes que privatizaban el litoral, riberas, ríos y lagos
de la Región Mapuche y del Plan Laboral.
Propuesta
de la Asociación Nacional Mapuche Nehuen Mapu, Octubre de
1989
Reconocimiento
constitucional de los Pueblos Indígenas, que implicaba a su
vez:
- Reconocimiento
de Chile como un Estado pluriétnico y pluricultural.
- Reconocimiento
al pueblo Mapuche con sus organizaciones naturales, costumbres, lenguas,
creencias, y derechos originarios sobre las tierras que tradicionalmente
habían ocupado.
- Ampliación
y protección de las tierras comprendidas en los Títulos de Merced,
y de todos los bienes, riquezas, recursos naturales del suelo y
subsuelo.
- Inalienabilidad
e imprescriptibilidad de las comunidades.
- Adopción
en la legislación, de todos los documentos aprobados por la
Organización de las Naciones Unidas, Organización Internacional
del Trabajo y demás organismos económicos, sociales, culturales y
políticos.
- Participación
de los Mapuches, Aymaras y Rapa Nui, en las Leyes complementarias sobre
reconocimientos constitucionales.
- La
creación de la Corporación de Desarrollo Mapuche (CODEMA): Entidad
autónoma, cuya administración sería descentralizada,
compuesta por un consejo en que participarían, mayoritariamente,
representantes mapuches, del poder Ejecutivo, legislativo y
judicial.
En
Educación y Cultura:
- La
adecuación de la educación a las necesidades, intereses y
expectativas expresadas por los propios beneficiarios.
- Esto
requería del establecimiento de una nueva estructura y modo de
funcionamiento de las escuelas; instalación de talleres, prácticas
agrícolas, agropecuarias y de economía doméstica; la
inclusión de dos años de educación técnica
post-básica.
- El
reconocimiento legal de la lengua Mapuche por el Estado chileno, elemento vital
para una educación bicultural y bilingüe, y la creación de
una Universidad Mapuche con sede en Temuco, y de un Instituto Mapuche-Chileno de
Cultura, un fondo especial de Becas para estudiantes, estudio de un programa de
renovación curricular que tuviera presente el medio, la cultura y
principalmente a la persona, suprimiendo la educación uniforme,
tecnocéntrica y nacionalista; y por último de la
supervisión, control y colaboración en la educación
informal de los no-Mapuches.
Comisión Especial Pueblos Indígenas (CEPI). 1991.
CEPI estaba integrada por representantes tanto de gobierno como de los distintos
pueblos indígenas del país, incluido el pueblo mapuche. Los
contenidos del anteproyecto elaborado por esta entidad fueron luego debatidos en
reuniones en comunidades indígenas y acordados en el Congreso Nacional de
Pueblos Indígenas celebrado en Temuco en 1991 (ver: Comisión
Especial de Pueblos Indígenas. Congreso Nacional de Pueblos
Indígenas de Chile. Editorial Interamericana. Santiago. 1991).
Cabe señalar que en materia de tierras, el ejecutivo introdujo algunas
limitaciones al anteproyecto de ley indígena elaborado por CEPI, en
particular en el reconocimiento de la territorialidad indígena y en
materia de derechos indígenas sobre recursos del suelo y
subsuelo.
El proyecto de Ley contemplaba este derecho en el artículo 18. La
disposición establecía que los titulares de tierras
indígenas, en igualdad de condiciones con otros interesados,
tendrían derechos preferentes para la constitución de derechos de
agua, mineros y de aprovechamiento y manejo de recursos forestales, uso de
riberas, en tierras indígenas y aguas colindantes.
CONADI. 2003.
CONADI. 2000.
Fuente: Informe gestión periodo 1994-1999. Oficina Asuntos
Indígenas Arica y Parinacota. CONADI.(*) = Valores aproximados
Valenzuela, Rodrigo y Contreras. En: Castro y Albó (Orgs.).
2000.
Daes, Erica-Irene A. Las poblaciones indígenas y su relación con
la tierra. Segundo Informe, Consejo Económico Social Naciones Unidas.
E/CN.4/Sub.2/1999/18. 1999.
Al respecto el Congreso afirma: La tenencia de la tierra es la base del pueblo
mapuche, como asimismo el uso de las aguas de los ríos, de los lagos y
del mar. Aún cuando la mitad de la población está en zonas
urbanas la referencia ideológica cultural es la tierra y el territorio
mapuche ancestral. Congreso Nacional del Pueblo Mapuche. Conclusiones. Temuco.
Chile. noviembre de 1997. Disponible en internet (www.
xs4all.nl/~rehue).
Ibid.
Como propuesta concreta para lograr dicha autonomía plantea la
creación de una serie de un Parlamento Mapuche, con representación
de autoridades tradicionales mapuche de distintas regiones (desde Bío
Bío a Los lagos), de un Tribunal Mapuche, y de una Unión Comunal
de Organizaciones Mapuche. El Congreso sugirió además la
constitución de un padrón electoral mapuche con este fin.
(Ibídem).
Identidad Mapuche Lafkenche de Arauco. 1999.
Comunicado Público, Coordinadora Mapuche de Comunidades en Conflicto
Arauco-Malleco, junio de 1999.
En la legislación comparada no se encuentran otras agencias
públicas como CONADI que incentiven la participación
indígena al interior del aparato del Estado. La tendencia hoy dominante
en esta materia es que los Estados tengan su institucionalidad propia en materia
indígena, sea esta un ministerio, una oficina o una corporación,
desde la cual impulsan su política hacia los pueblos indígenas y
dialogan con ellos, y que los pueblos indígenas tengan sus organizaciones
autónomas desde las cuales formulan sus demandas y negocian con el
Estado.
Mc Fall, Sara. “Paisajes visuales, Ópticas Distintas: Cambio en el
Medio Ambiente y la Territorialidad Mapuche”. En: Roberto Morales Urra
(Comp.), pp. 301-323. Territorialidad Mapuche en el Siglo XX. Instituto de
Estudios Indígenas-UFRO. Ediciones Escaparate. 2001.